安徽省人大常委会


关于批准《淮南市预算外资金管理条例》的决议
安徽省人民代表大会常务委员会


（1996年9月21日安徽省第八届人民代表大会常务委员会第二十六次会议通过）


安徽省第八届人民代表大会常务委员会第二十六次会议审议了《淮南市预算外资金管理条例》，决定予以批准，由淮南市人民代表大会常务委员会公布施行。

淮南市预算外资金管理条例

第一章 总 则
第一条 为了加强预算外资金管理，提高预算外资金使用效益，促进本市经济和各项事业的发展，根据《中华人民共和国预算法》和国务院“关于加强预算外资金管理的决定”结合本市实际，制定本条例。
第二条 本条例适用于本市行政区域内具有预算外资金收入的国家机关、团体、事业单位。
经批准实行企业化管理的事业单位不列入预算外资金管理范围。
第三条 本条例所称预算外资金是指国家机关、团体、事业单位（以下简称单位）依法收取、提取和安排使用未纳入预算管理的各种财政性资金；财政部门未纳入预算管理的资金。
第四条 预算外资金是国家财政性资金，必须纳入财政管理。各级人民政府对预算外资金行使管理、调控、监督权。
第五条 各级财政部门是预算外资金的主管部门，主要职责是：
（一）贯彻实施预算外资金管理的法律、法规及有关规定；
（二）审核批准单位年度预算外资金收支计划和决算；
（三）编制本级年度预算外资金收支计划和决算；
（四）组织预算外资金收入，安排预算外资金支出；
（五）负责行政事业性和专项收费票据的管理；
（六）对国家机关、团体、事业单位的预算外资金收支的监督、检查。
市人民政府设立预算外资金管理机构，隶属市财政局，具体负责预算外资金管理工作，并对县（区）预算外资金管理实施业务指导。
第六条 预算外资金实行依法征收、统一管理、核定收支、专款专用、分级分类的管理原则。
中央、省驻淮行政事业单位的预算外资金，按国家、省有关规定进行管理。
第七条 单位应当编制本年度预算外资金收支计划和决算，报同级财政部门审核批准；财政部门应当编制本级年度预算外资金收支计划和决算，报同级人民政府审查批准，并报同级人民代表大会常务委员会备案。
第八条 单位经财政部门批准可在指定的金融机构开设预算外资金收、支专门帐户。收入帐户的资金除定期解缴财政外，不得办理支出业务；支出帐户除财政拨入资金外，不得办理收入业务。
未经财政部门审核，金融机构不得为单位开设预算外资金帐户。
单位应由内设财务机构统一管理预算外资金收支活动，其它内设机构不得管理预算外资金。
第九条 单位应当按国家规定和经财政部门核定的收支计划执收和使用预算外资金，应当按月向同级财政部门报送预算外资金收支执行情况。

第二章 预算外资金收入管理
第十条 预算外资金收入主要包括：行政性收费、事业性收费、管理费收入、主管部门提留的各种收入、各种附加和基金、用于乡镇政府开支的乡自筹、乡统筹以及上述各项资金运转中的增值收入；利用国有资产、技术取得的收入等。
第十一条 单位应当按照国家、省规定的项目和标准组织预算外资金收入，不得擅自立项、扩大范围和提高标准，也不得擅自减免。
对依法执收超额完成计划，预算外资金管理工作成效显著的单位，人民政府应给予表彰和一定的奖励。
第十二条 预算外资金收入数额较大、便于集中征收的可由财政部门直接组织征收。
第十三条 行政性收费、事业性收费、管理费收入、主管部门提留的收入、各种附加和基金、用于乡镇政府开支的乡自筹、乡统筹按财政供给关系全额上缴同级财政专户；利用国有资产、技术取得的收入，实行预算内外结合、以收定补的管理方式，结余部分按财政供给关系，实行比例
上缴同级财政。
第十四条 单位征收的预算外资金应按月解缴财政，不得拖欠、隐匿、坐支和挪用。
第十五条 单位组织预算外资金收入必须使用国务院财政部或省财政部门统一制发或批准监制的票据。
使用经批准监制的票据，应由使用单位报同级财政部门备案。
票据存根由单位保管三年，期满后报同级财政部门查验后销毁。

第三章 预算外资金支出管理
第十六条 预算外资金支出主要包括：专项支出、业务经费支出、其它支出。预算外资金支出应当遵循厉行节约、量入为出、专款专用的原则。
第十七条 财政部门对单位上报的年度预算外资金支出计划，于收到计划之日起，十日内批准。
第十八条 财政部门对批准的单位季度用款计划，应及时予以拨款。开户银行应当根据财政部门的拨款凭证及时支付。
第十九条 加强预算外资金支出的管理，严禁帐外设帐、私设“小金库”和公款私存；严禁用预算外资金搞计划外投资、乱发财物。
第二十条 单位用预算外资金进行基本建设的，应经财政部门审查后，按规定程序报批。
第二十一条 单位用预算外资金购置专控商品的，应经财政部门审查后，按规定的程序报批。
第二十二条 单位用预算外资金发放奖金、补贴、津贴和支付福利性的支出，必须按照财政、财务规定的范围和标准执行。
第二十三条 在保证预算外资金专项使用的前提下，人民政府可根据需要，调用本级部分预算外资金用于重点建设项目、社会公益事业和支付不可预见性支出，并报上级人民政府备案。

第四章 监督检查
第二十四条 财政、物价部门应当定期向社会公布收费范围、项目和标准。
收费实行许可证制度，执收单位应当在经办场所亮证收费。
财政、物价、审计、监察等部门对单位或个人检举、揭发预算外资金管理的违法行为应当及时处理，一般应在20日内给予答复。
对检举揭发预算外资金收支违法行为的，经查实后，给予举报者奖励。
物价、财政部门应当定期审查收费情况，对不符合规定的必须及时处理。
第二十五条 审计、计划部门及金融机构应按各自的职责管理监督预算外资金收支活动。
第二十六条 市、县（区）人民代表大会及其常务委员会负责监督有关预算外资金法律、法规和本条例的贯彻实施。
市、县（区）人民代表大会及其常务委员会应加强对预算外资金的监督，每年听取和审议同级人民政府预算外资金收支计划执行情况的报告。
乡（镇）人民代表大会对本级预算外资金收支计划执行情况进行监督。

第五章 法律责任
第二十七条 违反本条例第十一条规定，擅自立项、扩大范围、提高标准的以及未按本条例第十五条规定使用收费票据的，按《安徽省收费管理条例》的规定予以处罚。违反本条例第十一条规定，擅自减免的，扣减单位支出指标。
第二十八条 违反本条例，有下列行为之一的，由财政部门追回资金上交同级财政，依据情节轻重，给予当事人和有关领导行政处分，并依据有关法律法规规定予以处罚。
（一）帐外设帐、私设“小金库”和公款私存的；
（二）用预算外资金搞计划外投资的；
（三）乱发钱物的；
（四）隐匿、坐支、挪用预算外资金、不按时解缴财政的；
（五）擅自动用预算外资金购买专控商品的；
（六）未实行单位财务统一管理的。
第二十九条 财政部门在预算外资金管理中的违法行为，由同级人民政府按照本条例第二十七、第二十八条规定予以处罚。
第三十条 财政部门及其工作人员应当秉公执法，正确履行职责。对玩忽职守、徇私舞弊的，由同级人民政府给予主要负责人和直接责任人行政处分。
第三十一条 当事人对依据本条例作出的处罚决定不服的，可依照《行政复议条例》、《中华人民共和国行政处罚法》的有关规定，于十五日内向作出处罚决定单位的上级机关申请复议，也可向人民法院提起诉讼。
当事人在规定时间内不申请复议，不提起诉讼又不执行处罚决定的，由作出处罚决定的单位申请人民法院强制执行。
第三十二条 违反本条例构成犯罪的，依法追究刑事责任。

第六章 附 则
第三十三条 本条例具体应用中的问题由市财政局负责解释。
第三十四条 本条例自1997年1月1日起施行。













1996年9月21日
中美两国反垄断起诉资格比较研究
陈承堂



关键词: 反垄断法/反垄断起诉资格/直接损害规则/反垄断损害
内容提要: 反垄断起诉资格作为反垄断民事诉讼的门槛性要件，是反垄断法私人实施机制的关键所在。通过对美国《克莱顿法》第4条与《中华人民共和国反垄断法》第50条的考察，我们发现这两个条文的文本结构是相同的。然而，在具有相同文本结构的背后是迥异的实务规则，即经过直接损害规则与反垄断损害理论层层过滤的反垄断起诉资格并不像最高人民法院所设想的那样——遭受“损失”并且与“本案有直接利害关系的公民、法人和其他组织”都享有反垄断起诉资格。而《中华人民共和国反垄断法》第50条单倍损害赔偿的制度设计使得中国反垄断起诉资格的完善面临一个两难选择。


一、问题的提出

反垄断民事诉讼又称反垄断私人诉讼，是指公民、法人和其他组织等垄断行为利害关系人依据反垄断法直接向法院提起诉讼，以追究垄断行为人的民事责任尤其是损害赔偿责任的诉讼。[1]《中华人民共和国反垄断法》（以下简称《反垄断法》）第50条规定：“经营者实施垄断行为，给他人造成损失的，依法承担民事责任。”也就是说，我国法律明确了民事诉讼为《反垄断法》的一种实施方式。但是，就反垄断起诉资格[2]而言，“该条规定仅是一个宣示性的规定，要真正发挥作用有待于一些具体的制度性规定加以补充”。[3]为此，2008年7月28日发布并实施的《最高人民法院关于认真学习和贯彻〈中华人民共和国反垄断法〉的通知》（以下简称《通知》）规定：“当事人因垄断行为提起民事诉讼的，只要符合民事诉讼法第108条和反垄断法规定的受理条件，人民法院应当依法受理，并依法审判”。可见，只要符合《中华人民共和国民事诉讼法》（以下简称《民事诉讼法》）第108条和《反垄断法》第50条的规定，“人民法院可以直接受理受害人提起的反垄断民事诉讼”。[4]正如有学者指出的，“只要是因垄断行为受有损失的主体，不管其是竞争者、中间商、零售商，还是消费者，均可成为求偿权利人”。[5]

《通知》作出如是规定似乎并不是中国的独创，而是借鉴了其他国家的相关做法。因为，“纵观各国的反垄断立法，无论是以德国、日本、韩国为代表的统一立法模式，还是以美国为代表的分散立法模式，大多设有民事救济条款，明确规定了非法垄断行为侵犯他人利益时所应承担的民事赔偿法律责任”。[6]然而，根据美国的反垄断民事诉讼实践，联邦法院早就认为并不是产生于反垄断法违法行为的每一个损害都是《克莱顿法》第4条项下可补偿的。[7]“虽然联邦法院的起诉资格一直是接受传统的宪法学分析，但是反垄断法有其特有的起诉资格要件。”[8]易言之，反垄断起诉资格除了满足传统的宪法性要件之外，“反垄断原告必须满足额外的标准”。[9]

由此引发的问题是：根据这一表面相同的民事责任条款，遭受“损失”并且与“本案有直接利害关系的公民、法人和其他组织”是否都可以享有反垄断起诉资格呢?由于“反垄断私人诉讼制度源于美国”，[10]笔者将以美国反垄断起诉资格理论为参照，反观中国反垄断起诉资格相关要件的缺陷，探讨其完善路径。

二、反垄断起诉资格的初步框架

（一）相同的文本结构

1.《克莱顿法》第4条

在美国，反垄断民事诉讼制度的确立已有一个多世纪。它最早规定于1890年《谢尔曼法》的第7条——“任何由于反垄断法所禁止的事项而遭受营业或财产损害的人，可在被告居住的、被发现或有代理机构的地区向美国地区法院提起诉讼，不论损害大小，一律给予其损害额的三倍赔偿及诉讼费和合理的律师费”。随后，“该条款被有效地‘搬到’24年之后制定的《克莱顿法》的第4条”。[11]根据《克莱顿法》第4条的规定，构成反垄断起诉资格要件的关键词包括：“人”、“损害”、“营业或财产”以及“由于”这一因果关系。[12]具体而言，“有资格提起《克莱顿法》第4条项下民事诉讼的‘人’包括自然人和法人，其中法人包括公司和社团”；[13]“为了符合第4条，原告的损害必须是一个法律上的损害——对法律权利的侵犯——有别于他作为公众的一员所遭受的损害”；[14]“原告必须证明他的‘损害’与被告的非法行为之间的某种因果联系”；[15]“所起诉的损害必须是原告的‘营业或财产’所遭受的，并且这些术语要按照它们一贯和通常的含义进行理解”。[16]

上述《克莱顿法》第4条的4个关键词形成了反垄断起诉资格两方面的限制：第一，原告必须是其“营业或财产”遭受损害的“人”；第二，违法行为与损害之间必须存在某种因果关系，也就是说，原告的损害必须是“由于”反垄断法所禁止的事项而出现的。上述第一个限制近年来已相当微弱。美国联邦最高法院认为，应赋予“任何人”和“营业或财产”术语以其“自然的广泛而又独特的意义”。因此，这一表达很少对私人原告依据反垄断法提起诉讼的权利形成障碍。[17]第二个限制“由于”术语只不过是一个原告证明他所遭受的“营业或财产”损害与被告的反垄断违法行为具有因果关系的通常要件，即他要证明事实上的因果关系。为了满足这一要件，原告只需要表明，该违法行为是他遭受损害的实质上的或重要的原因，而不在于它是唯一的原因。[18]

2.《反垄断法》第50条

根据《反垄断法》第50条的规定，经营者实施垄断行为，对他人造成损害的，学界一般认为其在性质上应属于侵权。[19]对此，我国台湾地区的学者也认为：“公平法违法之效果虽涉及刑事、行政、民事赔偿责任，如单就民事赔偿责任而言，其内容应属民事纠纷，基本上应以现代之损害赔偿法论为前提，但公平交易法应属特别法，故除公平法如有特别规定者外，方适用民法一般损害赔偿之规定”。[20]

虽然各国侵权行为的构成要件有不同的模式，但“侵权行为之构成要件，基本上应有‘行为’、‘损害’及‘因果关系’三者”。[21]国内学者确实也是从这三个要件阐述经营者实施垄断行为的民事责任的。[22]具体而言，经营者所实施的“垄断行为”是侵权责任的违法行为要件，给他人造成的“损失”是损害要件，此外，“垄断行为”与“损失”之间还须存在因果关系。

综上，通过对《克莱顿法》第4条与《反垄断法》第50条的考察，我们发现这两个条文的文本结构是相同的。因为在美国，最初的反垄断民事诉讼也被界定为侵权救济。[23]但是，文本结构的相同并不表明两者实务上的起诉资格规则就是一致的。对于采行判例法规则的美国，或许更应该考察的是其反垄断法判例中的起诉资格规则。

（二）迥异的实务规则

因为典型的反垄断违法行为将通过经济活动的“涟漪效应（ripple effect）”损害无数潜在的原告成员，联邦法院已通过对第4条嫁接一个起诉资格要件来限制获得三倍损害赔偿的救济，[24]所以，自从美国反垄断民事诉讼实施以来，“反垄断起诉资格分析的基本手段——抑或可能成为明显的障碍——是‘直接损害’规则”。[25]也就是说，“原告证明他‘由于’反垄断违法行为而遭受‘营业或财产’的‘损害’是不够的；他还必须证明该损害是直接对他造成的。为满足这一司法上建立的要件，原告必须表明他的损害不是其他人遭受损害的后果”。[26]该规则又被称为损害的直接性规则。直接损害规则仅允许那些被认为遭受了被禁止的反竞争活动的“直接的”或“最接近的”损害的人提起私人诉讼。那些宣称的损害被认为是反垄断违法行为的“间接的”、“遥远的”、“附属的”、“偶然的”或“派生的”结果的原告则被拒之门外。[27]在某种意义上，美国反垄断起诉资格法的发展主要来自于对直接损害规则的阐述。

1.直接损害规则的演化

反垄断起诉资格的直接损害规则是早期两个私人反垄断案件——“艾姆斯诉美国电报电话公司案”和“罗卜诉伊斯门柯达公司案”（以下简称“罗卜案”）的非正式产物。[28]该规则实际上产生于这两个案件所提出的公司法问题。两个案件的原告都是由于被告被指控的反垄断违法行为而破产的公司的股东。根据传统公司法理论，只有公司——而不是它的股东——可以提出诉讼以主张该公司所遭受的损害，法院在两个案件中都认为股东没有提起诉讼以主张他们的股票价值降低的起诉资格。[29]该理论在这里的运用应该是无可指责的。当然，随着公司法理论的发展，尤其是股东派生诉讼的兴起使得股东得以公司的名义提起诉讼。然而，在反垄断法语境下，当股东提起诉讼以主张实际上包含于公司的诉讼请求之内的赔偿时，则有必要防止可能产生的双重救济和多重诉讼。

尽管传统的公司法处理《克莱顿法》第4条项下的股东起诉资格问题绰绰有余，但在“罗卜案”中，法院为该裁决提供了一个可供选择的理由。法院认为，原告不能获得救济是因为他作为股东的损害是“间接的、遥远的，并且是附属的”，违法行为“针对的是该公司，而不是股东个人”。[30]有意思的是，由于“罗卜案”经常被援引，在本可以适用公司法理论而无需援引直接损害规则的案件中，这一规则却逐步演变为反垄断起诉资格的标准。并且自彼时起，该规则的运用几乎不存在例外。根据这一规则，法院否定了遭受损害的消费者的供应商、被许可人的许可方、经销商的特许人、雇员的雇主以及承租人的出租人的起诉资格。[31]此外，联邦最高法院甚至采用直接损害规则来排除分销链中间接购买者的三倍损害赔偿救济，从而形成了著名的间接购买者规则。例如，在“伊利诺斯砖公司诉伊利诺斯州案”中，法院认为，虽然直接购买者已经转嫁了违法者的过高要价，但间接购买者不能对反垄断违法者提出三倍损害赔偿诉讼。[32]其理由是，双重救济的风险太大，以致不能让直接和间接购买者都能根据其对被转嫁的过高要价的消化多少而对同一个过高要价行为主张损害赔偿。[33]同样，在“夏威夷诉标准石油公司案”中，法院运用直接损害规则否认了一个认为反垄断违法行为对其经济造成损害的州以政府监护人的身份提出的三倍损害赔偿主张，因为这种损害仅仅反应了该州公民的可以寻求救济的营业或财产的损害。[34]

作为判例，直接损害规则的诞生尽管是偶然的，地位也不是很清晰，但下级联邦法院在20世纪50年代开始将损害的直接性视为反垄断起诉资格的必要条件。[35]例如，联邦第二巡回法院1955年曾明确宣称：“那些只是偶然为反垄断违法行为损害的人没有要求三倍损害赔偿的起诉资格；只有那些为反垄断违法行为直接针对的对象，或者直接损害的人，才可以要求救济”。[36]尽管法院后来不得不用一系列新的事实情况来解释起诉资格问题，但自从20世纪50年代以来，起诉资格问题的分析一直按照直接损害规则或其某些变形进行。具体而言，“下级联邦法院制定的直接损害规则的各种变形包括：‘目标区域’标准，利益范围标准和权衡标准”。[37]

2.直接损害规则的实质

正如前文所述，反垄断违法行为可能具有某种损害各种经济活动主体的涟漪效应的性质，但并非所有这些主体都有主张反垄断诉讼请求的起诉资格。从历史的角度考察，《克莱顿法》第4条的“理由”（或因果关系）要件在法庭上得到了最多的关注。法院强调：“尽管第4条措辞宽泛，但是违法者只要超出了某一点就不应该承担责任。”[38]法院是通过近因（legal cause）理论来确定这一点的。[39]也就是说，反垄断民事诉讼的原告一旦满足了上文所述的《克莱顿法》第4条项下两方面的限制条件之后，还必须表明近因。正如联邦第四巡回法院所指出的：“目前该决定的支点是，被告被指控的行为是否是原告所主张的损害的近因。如果损害仅仅是偶然的或附属的，或者如果被告的反垄断违法行为离该损害是如此之远以致只是一个遥远的原因，原告就没有‘由于反垄断法所禁止的事项’而遭受《克莱顿法》所设想的损害。”[40]