拒签政府采购合同法律责任分析
-----谷辽海

众所周知，在政府采购活动，中标、成交通知书发出后即就具有法律效力，不论是采购主体还是供应商都必须无条件地遵守中标、成交通知书发送后的法律义务。根据《中华人民共和国政府采购法》第四十六条规定，采购人与中标、成交供应商应当在中标、成交通知书发出之日起三十日内，按照采购文件确定的事项签订政府采购合同。中标、成交通知书对采购人和中标、成交供应商均具有法律效力。中标、成交通知书发出后，采购人改变中标、成交结果的，或者中标、成交供应商放弃中标、成交项目的，应当依法承担法律责任。中标、成交通知书发送后，不论是采购主体还是中标、成交供应商，实践中均存在拒绝签订政府采购合同的现象，而且是屡见不鲜，频频发生。在拒签情形下，采购主体或者中标、成交供应商是应该承担违约责任还是应该承担缔约过失责任，是应该承担行政责任还是民事责任，众说纷纭。司法实践中，有的法院判决拒签方不承担任何的法律责任；有的法院判决应该承担缔约过失的民事责任（详见谷辽海撰写的《中国政府采购案例评析》，群众出版社出版；前者案例如《中标通知书带来什么》，后者如《邀请招标遭遇缔约过失责任》）。不论是我国《招标投标法》还是《政府采购法》，虽然都对中标、成交通知书的法律效力有明确、强制性的规定。然而，如果一方不执行中标、成交通知书应该承担什么样的法律责任，现行法律却都没有给出非常明确的答案。故笔者认为，有必要对中标、成交通知书的法律效力作一些分析，不论是对于实践还是立法都有非常重要的意义。
大家都知道，招标采购人发出的招标公告是要约邀请，投标人针对招标文件的内容进行响应是要约，招标采购人确定中标、成交供应商并发出中标、成交通知书是承诺。在承诺生效问题上，我国《合同法》采用“到达主义”。根据我国《合同法》第二十六条规定，承诺通知到达要约人时生效。承诺不需要通知的，根据交易习惯或者要约的要求作出承诺的行为时生效。采用数据电文形式订立合同的，承诺到达的时间适用我国《合同法》第十六条第二款的规定，即：要约到达受要约人时生效。采用数据电文形式订立合同，收件人指定特定系统接收数据电文的，该数据电文进入该特定系统的时间，视为到达时间；未指定特定系统的，该数据电文进入收件人的任何系统的首次时间，视为到达时间。我国《招标投标法》规定，开标后，评标委员对各个投标人的投标文件进行评审，从中确定合格的中标人；定标后，应该招标采购人应该向中标人发出书面的中标通知书；根据政府采购法的规定，不论是通过那种政府采购方式，定标或确定成交结果后，都应该向中标或成交供应商发出书面的中标、成交通知书。两部法律都规定了中标通知书发出后即具有发生法律效力，这又不同于我国《合同法》的规定。根据特别法优于普通法，新法优于旧法的原则，我国的招标投标活动和政府采购活动对于承诺的生效时间是采取“发信主义”。所谓承诺的“发信主义”，是指承诺在承诺通知发出时生效。“发信主义”更适合于招标采购方式的特定情况，因为采取“到达主义”，如果中标或成交通知书在送达途中丢失或延误，那么将影响到招标采购过程的有效性和严肃性，同时也不利于及时约束供应商或承包商，为了使中标人或成交供应商承担起签订合同的义务，受到采购合同的约束，从而更好地保护采购主体的权利。所以，我国招标采购合同的订立中，规定了承诺生效时间依“发信主义”，而非合同法上的“到达主义”。这也就意味着合同法中有关承诺的撤回等规定，不适用于招标采购。根据合同成立是否应以一定的形式为要件，合同又分为要式合同与不要式合同。所谓要式合同，是指应当或者必须根据法律规定的方式而成立的合同。由于政府采购涉及到财政性资金的合理使用和公共利益的维护，根据《中华人民共和国政府采购法》第四十四条规定，政府采购合同应当采用书面形式。如果双方当事人还没有签订书面的政府采购合同，说明合同关系还没有成立，也就不能按照合同的约定要求违约方来承担违约责任。这样以来，我们又该如何理解中标、成交通知书发出后即生效的法律规定？笔者认为，中标、成交通知书发出后对招标采购人和中标、成交供应商所产生的法律效力并不是政府采购合同成立的约束力，更不是生效合同的法律约束力，而是拘束招标采购人和中标、成交供应商签订政府采购合同的法律约束力，对这种法律强制力的违反所承担的不可能是违约责任，而是合同订立过程中的缔约过失责任。倘若我们认为，中标、成交通知书发出后即构成政府采购合同，则有悖于我国《政府采购法》第四十六条和第四十四条的规定，采购主体与中标、成交供应商应当在中标、成交通知书发出之日起三十日内通过书面的形式签订政府采购合同这一强制性的法律规范就徒具形式了。根据我国《合同法》第五十二条第一款第五项规定，违反法律、行政法规的强制性规定的为无效合同。所以笔者认为，从现行法律规定来看，如果发生采购主体拒绝签订书面合同的行为，一方面应该承担行政法律责任，另一方面还必须承担缔约过失的民事责任。如果中标、成交供应商拒绝签订政府采购合同，所承担的只能是缔约过失的民事责任。
也许读者会问，为什么采购主体与供应商所承担的法律责任不是等同的呢？笔者认为，这要从我国政府采购的立法宗旨和采购当事人不同的权利义务开始谈起。虽然政府采购当事人的法律地位是平等的，但客观上还是存在着不平等，众多的供应商始终是弱势群体。由于采购主体掌握着公共权力，对于供应商的资格、采购方式、采购程序、评审专家等享有选择的权利或称权力和确定中标、成交供应商的权利或称权力，为了对这种权力或称权利有所限制，我国《政府采购法》规定了采购主体许多的义务。这些义务集中体现在法律责任这一章节里。这一点完全不同于我国《招标投标法》。在《招标投标法》这部法律中，招标采购人享受更多的是权利或称权力，而投标人承担更多的是法律义务。根据《中华人民共和国政府采购法》第七十一条第一款第六项规定，中标、成交通知书发出后不与中标、成交供应商签订采购合同的，那么根据违法情节轻重不同，采购人或采购代理机构应该分别承担赔偿经济损失等民事责任和警告、罚款等行政法律责任。而对于中标、成交通知书发出后，中标、成交供应商拒绝签订书面政府采购合同的，法律没有规定中标、成交供应商应该承担行政责任。虽然我国财政部2004年8月11日出台并于同年9月11日起施行的《政府采购货物和服务招标投标管理办法》第七十五条规定了中标、成交供应商拒绝签订书面合同的法律责任，但这是一部行政规章，由于违反上位法的立法宗旨，根据我国《宪法》和《立法法》规定，行政规章与法律相冲突的内容无效。又根据我国《政府采购法》第四十三条规定，政府采购合同适用合同法。采购人和供应商之间的权利和义务，应当按照平等、自愿的原则以合同方式约定。由于我国立法已经非常明确地表明，政府采购合同不属于行政合同，故中标、成交供应商不应该承担行政法律责任，政府采购的监督管理部门无权对中标、成交供应商的违法行为作出行政处罚。否则，行政主体就违反了处罚法定原则。这样以来，中标、成交供应商的违法行为是否就不承担法律责任呢？回答自然是否定的。中标、成交通知书发出后，由于其所具有的严肃法律效力，中标、成交供应商放弃中标、成交项目的，应当依法承担相应的法律责任。如果不是属于政府采购项目的中标，根据我国《招标投标法》的规定，中标人不执行中标通知书的义务，应该承担民事责任和行政责任，即：中标人将中标项目转让给他人的，将中标项目肢解后分别转让给他人的，违反规定将中标项目的部分主体、关键性工作分包给他人的，或者分包人再次分包的，转让、分包无效，处转让、分包项目金额千分之五以上千分之十以下的罚款；有违法所得的，并处没收违法所得；可以责令停业整顿；情节严重的，由工商行政管理机关吊销营业执照。招标人与中标人不按照招标文件和中标人的投标文件订立合同的，或者招标人、中标人订立背离合同实质性内容的协议的，责令改正；可以处中标项目金额千分之五以上千分之十以下的罚款。中标人不履行与招标人订立的合同的，履约保证金不予退还，给招标人造成的损失超过履约保证金数额的，还应当对超过部分予以赔偿；没有提交履约保证金的，应当对招标人的损失承担赔偿责任。
由于我国法律对于政府采购合同的性质已经有明确的定位，即属于民事合同。根据我国《立法法》的规定，特别法优于普通法，新法优于旧法；特别法没有规定的，适用普通法；新法没有规定的，适用旧法。我国《招标投标法》和《政府采购法》颁布时间都晚于《合同法》，而《招标投标法》则早于《政府采购法》，我国《合同法》相对于前两部法律，为普通法。我国《招标投标法》和《政府采购法》关于要约承诺的规定、民事责任、行政责任等方面规定，都不同于我国合同法，前述已经分析过，所以应该优先适用于特别法的规定，但特别法没有规定的，应该适用我国合同法的规定。我国《政府采购法》在确定政府采购合同为民事合同的前提下，对政府采购合同适用法律问题进行了概括性的原则规定，即采购人与供应商之间在政府采购合同的订立、合同效力、合同履行、合同变更、合同终止、违约责任等方面，必须按照合同法的规定执行。由于政府采购资金属于财政性资金，采购的目的是为了公共事务，政府采购还具有维护公共利益、加强财政支出管理、抑制腐败等功能，因此，政府采购合同又不完全等同于一般的民事合同。所以，政府采购法在明确适用我国合同法的前提下，对政府采购合同订立、效力、变更、终止等有关特殊问题作出了必要的规定。对于中标、成交通知书发出后，采购主体或者中标、成交供应商不执行相应义务的，前者应该承担行政法律责任和缔约过失的民事责任或者侵权的民事责任，后者必须承担缔约过失民事责任或者侵权的民事责任
在采购主体或者供应商不执行中标、成交通知书发出后的义务，必须会侵害相对方的信赖利益和一定的财产权。相对方的损害事实和违法行为人的过错，实际上是存在缔约过失的民事责任和侵权民事责任的竞合。选择诉讼请求时，应该根据所掌握的证据材料、相关法律规定，不同的个案采取不同的方式为宜。受害人可以根据我国合同法的规定提出缔约过失民事责任赔偿，也可以援引我国《民法通则》有关侵权的法律规定来主张自己的财产权利和其它关联合法权益。如果提出民事侵权诉讼，需要符合民法关于一般侵权的四个构成要件：即要有损害事实、加害人的行为违法，损害事实与违法行为之间有着直接的因果关系、违法行为人主观上存在着故意或者过失的过错。由于侵权诉讼，取证和举证方面有一定的难度。因此，笔者认为，还是从缔约过失责任来主张更为稳妥有效。缔约过失责任，是指当事人在订立合同过程中，因违反诚实信用原则，导致合同不成立，给对方造成损失时所应承担的民事责任。缔约当事人因签订合同而相互接触磋商，至合同有效成立之前，双方当事人应当遵循诚实信用原则。我国《合同法》第四十二条、第四十三条确立了缔约过失责任制度。缔约过失责任应当具备一般民事责任的构成要件：其一，行为人实施了违反契约阶段所负的义务。在缔约阶段，通过政府采购活动，确立了当事人为缔结契约而进入到一种特殊的关系即信赖关系。双方在采购方式和采购程序中的各个环节都应遵守诚实信用原则，若当事人一方背离了这一基本义务，破坏了正常缔约关系，就构成了缔约过失责任。其二，必须造成对方信赖利益的损失。缔约过失行为破坏了契约关系，因此而引起的损害是指相对人因信赖政府采购合同会有效成立却由于合同最终不成立或无效而受到的利益损失，即信赖利益损失。但这种信赖利益必须是基于合理的信赖而产生的利益，即在缔约阶段因为一方的行为已使另一方足以相信政府采购合同能成立或生效。其三，行为人必须有主观过错。当事人在缔约阶段实施违背契约义务的行为是处于故意或过失。无论是故意还是过失，对政府采购合同最终不能成立或被确认无效或被撤销负有过错，就应当承担缔约过失民事责任。并且责任的大小与过错的形式没有任何关系，这是因为缔约过失责任已造成他人信赖利益损失为承担责任的条件，其落脚点在于行为的最终结果，而非行为的本身。其四，行为人的缔约过失行为与相对人的信赖利益损失之间具有法律上的因果关系。即相对方的信赖利益损失是由行为人的缔约过失行为造成的，而不是其他行为造成的。缔约过失责任的赔偿范围应为信赖利益的损失。其损失包括直接损失和间接损失，而直接损失主要包括：1、缔约费用，如为了订约而赴实地考察所支付的合理费用；2、准备履约和实际履约所支付的费用；3、因支出缔约费用或准备履约和实际履行支出费用所失去的利息等。间接损失主要包括：1、因信赖利益而放弃的获利机会损失，亦即丧失与第三人签订合同机会所蒙受的损失；2、利润损失，即无过错方在现有条件下从事正常经营活动所获得的利润损失；3、其他可得利益损失。司法实践中，适用缔约过失责任判令缔约过失方赔偿损失，应实行完全赔偿原则，即受损害人遭受的全部损失都应由缔约过失方予以赔偿。
综上所述，在我政府采购活动中，中标、成交通知书发出后，对于采购主体和中标、成交供应商均具有法律约束力，但不属于政府采购合同的约束力，违者所承担的不是合同违约责任。由于政府采购合同为要式合同，采购主体或者供应商拒签书面的政府采购合同，前者承担的是行政责任和民事责任，后者仅承担民事责任。由于政府采购合同适用合同法的规定，根据我国《合同法》第三十七条规定，采用合同书形式订立合同，在签字或者盖章之前，当事人一方已经履行主要义务，对方接受的，该合同成立。这是我国《合同法》对要式合同的例外规定，体现了民事合同意思自治和鼓励交易原则。然而，法律的这一例外原则与我国《政府采购法》所强调的要式合同又存在着矛盾。类似冲突的还有，作为民事合同，双方当事人在履行过程中经过协商，可以变更、终止合同等。如果政府采购合同适用合同法，那么履行过程中应该充分体现合同自由原则。但这又有悖于政府采购法的立法宗旨。为了化解这些矛盾和冲突，我国政府采购法在立法技术上需要进行一些处理和突破。

2005年1月20日于北京

（本文作者为北京市辽海律师事务所主任律师谷辽海，原文内容详见群众出版社出版的《中国政府采购案例评析》）




国家测绘局


关于印发全国测绘系统推进依法行政五年规划（2006年－2010年）的通知
国测法字[2006]1号

各省、自治区、直辖市测绘行政主管部门，计划单列市测绘行政主管部门，局机关各司(室)：
现将《全国测绘系统推进依法行政五年规划（2006年－2010年）》印发给你们，请结合本地区实际情况，认真贯彻执行。

《全国测绘系统推进依法行政五年规划（2006年－2010年）》（以下简称《规划》）明确了今后五年测绘系统依法行政的指导思想和基本要求、工作目标和主要任务、实施步骤和保障措施，是推进测绘依法行政的重要政策性文件。贯彻实施好《规划》，对于全面贯彻落实国务院印发的《全面推进依法行政实施纲要》，解决测绘系统在依法行政工作中存在的薄弱环节，适应全面建设小康社会、和谐社会的新形势和依法治国的进程，全面履行测绘主管部门的法定职责，提高测绘系统依法行政的能力和水平，使测绘工作更好地为国民经济和社会发展服务具有重要意义。

各级测绘行政主管部门要以高度的责任感和使命感，切实加强对《规划》贯彻执行工作的领导，健全推进依法行政的工作机制，精心组织，狠抓落实，将《规划》所确定的各项任务分解到各职能部门，并提出具体要求，加强监督检查，确保《规划》的全面贯彻实施。

贯彻执行《规划》中的有关情况和问题请及时反馈国家测绘局政策法规司。




　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　国　家　测　绘　局

　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　二○○六年一月二十七日




全国测绘系统推进依法行政五年规划
（2006年－2010年）
为了认真贯彻国务院印发的《全面推进依法行政实施纲要》（以下简称《纲要》），全面推进测绘系统依法行政工作，按照《纲要》提出的“全面推进依法行政，经过十年左右坚持不懈的努力，基本实现建设法治政府的目标”的要求，结合测绘系统实际，制定全国测绘系统推进依法行政的五年规划。

一、指导思想和基本要求

（一）指导思想

1、以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，坚持执政为民，坚持以人为本，贯彻落实依法治国基本方略，以科学发展观统领测绘工作全局。增强测绘行政主管部门工作人员特别是领导干部的依法行政观念，提高依法行政能力，切实维护测绘行政管理相对人的合法权益。进一步转变职能，强化对测绘工作的统一监管，提高测绘公共服务水平和行政管理效能，促进测绘事业的健康发展，不断提高测绘工作为建设小康社会、构建社会主义和谐社会提供可靠、适用、及时的测绘保障的能力和水平。

（二）基本要求

2、推进测绘依法行政必须维护宪法和法律的权威，确保法制统一和政令畅通。坚持开拓创新和循序渐进的统一，坚持测绘依法行政与提高测绘行政效率的统一。增强测绘管理工作透明度，创新服务和管理方式；做到合法行政、合理行政、程序正当、高效便民、诚实守信、权责统一；切实转变管理理念和工作作风，强化服务意识和服务职能，提高办事效率和测绘公共服务水平；强化责任意识，自觉接受社会及测绘行业的监督，做到执法有保障、有权必有责、用权受监督、违法受追究、侵权须赔偿。

二、工作目标和主要任务

（一）工作目标

3、测绘法律体系不断完善。《中华人民共和国测绘法》（以下简称测绘法）的主要配套制度基本建立。提出的法规、规章草案，制定的规范性文件等符合法律规定的权限和程序，能够充分反映测绘行业的实际，为测绘事业协调发展提供制度保证。

4、测绘领域法律、法规、规章得到贯彻实施。测绘行政管理相对人的合法权益得到保护，违法行为能够被及时纠正和处罚，统一、开放、竞争、有序的测绘市场逐步形成，测绘市场监管更加公正、有效和透明。

5、政府职能进一步转变。测绘市场监管和基础测绘公共服务职能基本到位，应对突发事件和风险的能力明显增强。测绘行政主管部门与市场、社会的关系基本理顺，测绘行政主管部门与其他部门之间的职能和权限比较明确。行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的测绘行政管理体制基本形成。

6、测绘行政执法监督的各项制度和机制基本建立。测绘系统的层级监督明显加强，测绘违法行政行为得到及时纠正。权责明确、监督有效、保障有力的测绘行政执法体制基本建立。测绘行政许可依法得到规范。

7、科学民主的测绘决策机制初步形成。科学化、民主化、规范化的测绘行政决策机制、程序和决策责任追究制度基本建立。测绘行政主管部门的决策事项、依据和结果依法公开，制定的政策相对稳定，测绘行政管理做到公开、公平、公正、便民、高效、诚信。

8、测绘依法行政的能力和水平不断提高。各级测绘行政主管部门工作人员特别是各级领导干部依法行政观念明显增强，依法行政能力不断提高，善于运用法律手段管理和处理复杂测绘事务和突发事件。

（二）主要任务

9、加强测绘立法工作，提高测绘立法质量。《纲要》要求“提高制度建设质量”。测绘行政主管部门要按照条件成熟、突出重点、统筹兼顾的原则，在广泛征询基层测绘行政主管部门和管理相对人、服务对象的意见的基础上，科学合理地制定测绘立法工作规划和计划。测绘法规、规章草案的提出、规范性文件的制定，要紧紧围绕测绘发展战略目标来进行。对重大或者关系测绘行政管理相对人、服务对象切身利益的草案，要通过座谈会、论证会、听证会或者在公共媒体以及测绘行政主管部门网站上公布立法草案等方式听取意见。建立健全立法调查研究制度和专家咨询论证制度,提高立法调查研究的质量。建立规章、规范性文件实施效果评估制度，定期对规章、规范性文件的实施情况进行评估。加强对规范性文件的清理工作，适时对测绘行政主管部门制定的规章、规范性文件进行修改和废止。

10、切实转变政府职能，创新测绘管理方式。《纲要》明确要“转变政府职能”“改革管理方式”。各级测绘行政部门要依法履行测绘法所赋予的测绘行政管理职能，强化测绘市场监管和公共服务，切实做到履行职能不“缺位”、不“错位”和不“越位”，确保测绘行政管理合法高效。依法采取授权、委托等方式赋予市、县测绘行政主管部门更多的行政管理职责，强化对市、县测绘行政主管部门履行测绘工作统一监管职责的监督和指导。协调解决与有关部门的职责交叉问题，提高测绘行政管理效率。强化测绘公共服务意识，拓展基础测绘公共服务的广度和深度，逐步建立公开、公平、公正的测绘公共服务体系。引导和规范测绘行业组织和中介机构的健康发展。制定测绘政务信息公开、共享制度，除涉及国家秘密和依法受到保护的商业秘密、个人隐私的事项外，各级测绘行政主管部门应当通过网站、政府公报、新闻媒体等形式公开政务信息。加快电子政务建设，通过电子政务将办理事项和主体、权限、责任、程序以及条件等，予以固定和公开。加强测绘行政主管部门政府网站建设，使网上办公成为测绘管理与服务的重要手段，实现便民和高效。

11、加强基础测绘管理，提高公共服务水平。《纲要》要求要“强化公共服务职能和公共服务意识”。测绘行政主管部门要紧密围绕社会发展和经济建设的需求提供测绘保障服务，积极建立和完善以“数字中国”和“数字区域”地理空间框架为主体的测绘公共服务体系，加强各级区域地理空间框架建设和应用工作。加强市、县级测绘行政主管部门的基础测绘职能，推进市、县基础测绘工作。建立和完善基础测绘需求调查制度，强化科学论证和民主参与，提高基础测绘规划和计划的编制质量，发挥基础测绘规划的引导、规范作用。突出国家和地方基础测绘规划和计划的有限目标和重点任务，建立和完善基础测绘规划备案制度，加强基础测绘工作的统筹。建立基础测绘项目的立项、审批、验收的动态管理机制，完善基础测绘项目的绩效考评机制。研究建立测量标志的分级、分类保护制度，健全测量标志保护责任制，探索测量标志保护的新途径、新方法。加强测绘标准化体系建设，加快研究制定基础地理信息框架数据、数据更新、质量控制和产品模式以及地理信息交换、共享、服务、安全、保密等方面的标准。完善有关突发事件的预警和应急处理的测绘保障机制。推进信息化测绘服务体系建设，充分发挥基础测绘成果在电子政务、电子商务、数字区域和数字城市建设中的重要作用。

12、加强测绘市场监管，规范测绘市场秩序。《纲要》指出要“依法履行市场监管职能，保证市场监管的公正性和有效性”。转变测绘市场监管的方式，主要运用经济和法律手段，依法履行测绘市场监管职能。努力打破部门保护、行业垄断和地区封锁，建设与社会主义市场经济体制相适应的统一、开放、竞争、有序的测绘市场。测绘行政主管部门要建立健全测绘市场准入公示制度，依法听取社会各方面的意见。建立测绘资质单位管理的档案制度，定期公布测绘单位依法测绘的情况，完善测绘市场清出制度。进一步落实市、县级测绘行政主管部门的测绘市场监管职责，加强对测绘单位生产经营行为的监管，重点加强对涉及面广、与人民群众利益密切相关的测绘生产经营行为的监督管理。加强测绘资质信息管理系统建设，形成全国联网、实时更新的测绘资质信息管理体系。完善和加强测绘成果质量监督检查制度，充分发挥测绘成果质量监督检验机构的作用，提高监督检查的权威性和有效性。依法加强对测绘工程项目招标投标活动的监督管理。研究建立测绘工程项目监理制度。完善测绘成本费用定额和测绘工程产品价格的标准。加快推行测绘专业技术人员执业资格制度，建立和完善测绘专业技术人员的资格考试、注册、执业和退出的动态管理制度。

13、坚持管理与服务相结合，规范和繁荣地图市场。认真贯彻落实国务院办公厅转发国家测绘局、中宣部、外交部、教育部、商务部、海关总署、国家工商总局、新闻出版总署等八部门《关于加强国家版图意识宣传教育和地图市场监管工作的意见》的通知精神，组织开展国家版图意识宣传教育活动，不断增强公民的国家版图意识。完善对地图产品监管的部门间协调机制，将地图市场的专项检查和日常监管有机结合起来，进一步提高监管效率。进一步完善地图编制、审核管理的制度，制定导航电子地图、网络地图的管理政策，制定中小学教学地图的审定办法和审定标准。加强对各种新表现形式地图的监管研究，制定相应的管理措施。认真组织实施“国家版图工程”，组织制作系列比例尺国界线和行政区域界线标准画法地图向社会发布。

14、加强测绘成果管理，促进测绘成果应用。正确处理好维护国家安全与推广测绘成果应用的关系，科学确定测绘工作国家秘密范围。完善涉及国家秘密测绘成果生产、加工、使用的保密管理措施，建立测绘成果保密动态管理机制。在保障国家安全的前提下，进一步扩大测绘成果的应用范围，发挥测绘成果的效益。建立和完善对涉及国家秘密测绘成果使用的监管和服务措施。积极推进地理信息资源共建共享机制建设，加快服务于电子政务、电子商务、车载导航等的基础地理信息平台建设。加强对测绘成果著作权的研究。加快测绘成果目录检索查询系统建设，强化测绘成果档案的日常管理与维护，推动异地存储容灾工作，形成国家、省二级基础测绘成果异地存储容灾机制。加强测绘成果汇交管理，建立测绘成果汇交情况公示制。完善重要地理信息数据审核公布管理制度，确保向社会公布的重要地理信息数据的准确性和权威性。

15、加强对地理信息产业监督管理，引导和规范地理信息产业健康发展。加强地理信息产业发展政策研究，制定地理信息产业发展的技术政策、经济政策和监管政策。整顿和规范地理信息市场秩序，为地理信息产业的健康发展营造良好的环境。完善地理信息产业相关技术标准，促进地理信息的共享。规范基础地理信息数据在地理信息产业中的应用，鼓励和推广应用基础地理信息平台，发挥基础地理信息数据的基础性作用。鼓励和支持对地理信息资源的增值开发，推动地理信息的广泛应用，培育和发展地理信息产业市场。

16、规范测绘行政许可行为，深化行政审批制度改革。《纲要》明确要求“规范行政许可行为，改革行政许可方式”。对于依法设定的测绘行政许可，要进一步完善许可条件、许可程序等内容。建立测绘许可定期评价机制，对已设定测绘行政许可的实施情况及其存在的必要性适时进行评价，并向行政许可的设定机关报告意见。改革对测绘行政许可事项的管理方式，充分利用间接管理手段、动态管理机制和事后监督检查，加强对测绘行政许可事项的监管，发挥行政规划、行政指导、行政合同等方式的作用。建立实施重大测绘行政许可备案制，纠正擅自增加行政许可条件、改变法定行政程序及违法实施测绘行政许可等违法行为。继续进行测绘行政审批项目的清理，完善测绘行政审批制度改革后的测绘市场监管措施。

17、理顺测绘行政执法体制，规范测绘行政执法行为。《纲要》要求“理顺行政执法体制”，“规范行政执法行为”。努力建立起与测绘行政执法责任相适应的测绘行政管理体制，下移测绘行政执法重心，充分发挥市、县测绘行政主管部门的执法主体作用。制定测绘违法案件立案标准，对测绘违法行为的管辖权限进行合理划分。明确测绘违法案件处罚标准，减少测绘行政执法人员的自由裁量权。建立重大行政处罚决定的集体研究决策制度，保证测绘行政执法行为的合法性、合理性。建立测绘行政处罚决定向上一级备案制度。建立测绘行政处罚案卷评查制度，探索建立行政许可案卷评查制度，量化案卷评查标准。规范测绘行政执法文书。认真贯彻落实国务院办公厅《关于推行行政执法责任制的若干意见》，建立健全行政执法责任制和执法过错或者错案责任追究制。完善测绘行政执法人员的培训考核和持证上岗制度，对测绘行政执法人员的职业道德、测绘法律知识、测绘业务知识、执法技能要定期进行全面的培训和考核。加大测绘行政处罚决定的执行力度，维护测绘行政执法的权威。

18、完善测绘行政监督机制，强化对行政行为的监督。《纲要》指出要“完善行政监督制度和机制，强化对行政行为的监督”。各级测绘行政主管部门要自觉接受人大、政协的监督，接受司法监督，接受监察、审计等专门监督机关的监督，接受群众监督和舆论监督。加强各级测绘行政主管部门的内部依法行政监督制度建设。依法做好行政复议工作，建立健全适合测绘系统行政复议工作特点的工作程序和内部工作制度，通过行政复议及时有效监督下级测绘行政主管部门严格依法行政。依法加强测绘系统上级行政机关对下级行政机关的执法监督工作。建立测绘行政执行监督机制，对布置的工作要有检查、有考核、有总结、有激励，确保测绘系统政令畅通、运转高效。

19、完善行政决策机制，实现科学民主决策。《纲要》明确要“建立健全科学民主决策机制”。测绘行政主管部门要进一步完善内部决策规则，实现事权、决策权和决策责任相统一。把合法性审查和集体决策作为重大决策过程的必经环节。对在测绘行政管理中涉及面广、与测绘行业利益密切有关的决策事项，应当向社会公布，或者通过举行座谈会、听证会、论证会等形式广泛听取意见。及时对决策的执行情况进行跟踪与反馈，按照“谁决策、谁负责”的原则，完善决策责任追究的程序、范围、形式。

20、强化依法行政教育培训，提高测绘依法行政能力。《纲要》明确要“提高领导干部依法行政的能力和水平”，“建立行政机关工作人员学法制度，增强法律意识，提高法律素质，强化依法行政知识培训”。各级测绘行政主管部门要继续深入开展测绘行政主管部门公务员学法用法和依法行政的教育培训，要把依法行政知识列入公务员初任培训、任职培训、更新知识培训和专门业务培训的重要内容。测绘行政主管部门法制工作机构要定期举办领导干部依法行政知识培训班，定期开展依法行政培训。完善理论学习中心组依法行政学习和法律学习制度。结合 “五五”普法工作和公务员培训登记制度，对测绘行政主管部门工作人员的学法时间和考试情况等进行登记。把依法行政情况作为考核测绘行政主管部门工作人员业绩的重要内容，完善考核制度，制定具体的措施和办法。

三、实施步骤和保障措施

（一）实施步骤

21、贯彻落实《纲要》，全面推行依法行政，是一项全局性、长期性的系统工程，既要整体推进，又要重点突出，各级测绘行政主管部门要根据本规划，并结合本地区实际，认真抓好各项任务分解，制定年度工作安排，明确每年度需要完成的任务。本规划自2006年起到2010年分三个阶段进行：

第一阶段：准备阶段，2006年。这一阶段主要抓好《纲要》的系统学习、宣传和培训，制定贯彻落实《纲要》的五年规划，并制定五年规划的实施意见，将五年规划所确定的任务分解到职能部门。

第二阶段：贯彻实施与制度建设阶段，2007年－2009年。要按照本规划的要求全面组织各项配套制度建设并认真实施。开展依法行政系统培训，提高测绘系统全体干部职工的依法行政意识。在本规划实施中期，国家测绘局将组织对五年规划的实施情况进行抽查。

第三阶段：检查总结阶段，2010年。上半年各级测绘行政主管部门对本部门五年规划的落实情况进行自查，下半年国家测绘局组织全国测绘系统进行互查，同时将对规划的实施情况进行抽查，总结五年规划实施情况，表彰先进，提出新的要求。根据《纲要》和五年规划的完成情况，启动下一个五年规划的制定工作，在测绘系统确保“经过十年左右的不懈努力，基本实现建设法治政府的目标”。

（二）保障措施

22、加强组织领导，确保工作落实。国家测绘局推进依法行政的工作,由国家测绘局局长负总责，成立国家测绘局推进依法行政工作领导小组,领导小组组长由国家测绘局局长担任，副组长由国家测绘局分管法制工作的副局长担任，领导小组成员由国家测绘局机关各司（室）主要负责同志组成，负责协调、指导、检查全国测绘系统和国家测绘局机关推进测绘依法行政的各项工作，领导小组办公室设在国家测绘局政策法规司。各级测绘行政主管部门应成立由主要领导同志为组长的推进依法行政工作领导小组，协调、指导和检查本地区和本机关推进测绘依法行政的各项工作。

23、科学制定规划，明确落实责任。贯彻落实《纲要》涉及面广，综合性强，难度大，需要测绘行政主管部门内各个职能机构各司其职、共同努力。各级测绘行政主管部门要结合测绘工作实际，精心组织制定落实《纲要》和本规划的具体办法和工作措施，确定不同阶段的重点，有计划、有步骤地推进依法行政，做到五年有规划、年度有安排。加强依法行政的政策研究工作，认真分析推进测绘依法行政工作中相对薄弱的环节，提出推进依法行政工作的具体措施，分解工作任务，把各项工作和责任落到实处。各级测绘行政主管部门主要领导要切实担负起推进依法行政工作的第一责任人的责任，把贯彻执行《纲要》列入重要议事日程，积极进行研究、部署，对贯彻执行《纲要》中出现的问题要及时研究解决，形成一级抓一级、逐级抓落实的工作局面。对于积极推进依法行政成绩突出的单位,予以表彰和奖励;对于落实推进依法行政方案和措施不力的，要予以通报批评，并追究有关人员相应的责任。各级测绘行政主管部门要将推进依法行政工作的组织、调研、宣传、奖励等工作经费列入经费预算,保证推进依法行政工作的顺利开展。

24、建立报告制度，推进制度实施。根据《纲要》提出的 “定期报告推进依法行政工作情况”的要求，下级测绘行政主管部门要在每年12月底前，将本年度推进依法行政工作情况向上一级测绘行政主管部门报告。报告内容包括：本年度推进依法行政所采取的措施，取得的成效，存在的问题以及整改情况；本年度对依法行政情况的检查结果；行政管理相对人及服务对象对测绘行政主管部门反映强烈的不依法行政的问题所采取的措施和处理结果；下一年度推进依法行政工作的方案；贯彻落实《纲要》及本规划的情况等。

25、加强测绘法制工作机构建设，加大推进测绘依法行政的力度。《纲要》提出“各级人民政府和政府各部门要切实加强政府法制机构和队伍建设”。各级测绘行政主管部门负责法制工作的机构在贯彻实施《纲要》中担负着制度建设、组织协调、情况交流、跟踪检查等重要职责，各级测绘行政主管部门要根据其所承担的任务，进一步加强测绘法制机构建设，提高测绘法制干部队伍的政治和业务素质。加强测绘行政执法人员队伍建设，努力提高测绘行政执法的水平和能力。测绘法制工作机构也要切实增强政治意识、大局意识和责任意识，努力当好本级测绘行政主管部门及其领导在依法行政方面的参谋、助手和法律顾问，以高度的责任感和使命感，踏实工作，切实履行职责，不断提高工作质量和水平，为全面推进测绘依法行政做出应有贡献。