国家环境保护总局


国家环境保护总局文件

环发〔2005〕114号




关于印发《国家环保总局关于推进循环经济发展的指导意见》的通知

各省、自治区、直辖市环境保护局（厅），计划单列市环境保护局：
　　为全面贯彻《国务院关于加快发展循环经济的若干意见》（国发〔2005〕22号）精神，结合环保工作推动循环经济发展，保护和改善环境，促进建设资源节约型和环境友好型社会，我局制定了《国家环保总局关于推进循环经济发展的指导意见》。现印发给你们，请认真贯彻执行。

　　附件：国家环保总局关于推进循环经济发展的指导意见

　　二○○五年十月十日



附件：

国家环保总局关于推进循环经济发展的指导意见

　　为全面贯彻《国务院关于加快发展循环经济的若干意见》（国发〔2005〕22号，以下简称《意见》）的精神，紧密结合环保工作推动循环经济发展，加快改变以末端治理为主的传统污染防治模式，增强环境保护监督管理能力，保护和改善环境，建设资源节约型和环境友好型社会，现就环保部门推进循环经济发展提出以下意见。

　　一、充分认识环保部门在推进循环经济工作中的重要作用和地位

　　（一）深刻理解发展循环经济与环境保护的关系。我国人口众多，资源相对短缺，经济结构不尽合理，经济增长方式粗放，资源利用率低，环境污染严重，资源和环境问题已成为我国可持续发展的主要障碍。发展循环经济，有利于推动污染预防和生产全过程控制，有利于解决区域性与结构性环境污染问题。近年来，全国环保系统将发展循环经济作为环境与经济“双赢”的一项重大举措，大力宣传循环经济理念，组织理论和政策研究，开展企业、区域和社会等多个层面的试点和实践探索，促进了粗放型经济增长方式的转变，在一定程度上缓解了全国环境污染的压力。

　　（二）明确环保部门的职能定位。各级环保部门要根据《意见》的要求和职能分工，与发展改革（经贸）等有关部门密切合作，结合环境保护的各项工作，全面推进循环经济快速发展。

　　各级环保部门要加强对发展循环经济的“指导、监督、推进、服务”。要制定有利于循环经济发展的法律法规、政策、标准，编制循环经济规划技术指南，指导循环经济的发展；认真履行环保部门环境执法职责，进一步加大环境执法力度，强化环境监督管理，严格执行规划环评、建设项目环评和“三同时”制度，提高企业准入的环境要求，推动重点企业实施清洁生产审核；加强宣传教育和培训，推进清洁生产，深化循环经济试点和示范工作；组织开展循环经济的科学研究和技术开发，为建立和完善循环经济的技术支撑体系、提高我国循环经济发展水平和速度服务。

　　二、加强对循环经济发展的规划和指导

　　（三）制定循环经济发展战略和规划。根据我国环保工作的需要，组织制定推进循环经济发展、建设环境友好型社会的战略和计划。各级环保部门要积极配合当地发改委编制循环经济发展规划，用循环经济理念指导环保“十一五”规划和各类专项规划。大力推进各类经济技术开发区和高新技术产业开发区建设生态工业园区，推进重点企业、地区开展循环经济实践，指导其编制循环经济发展规划。

　　（四）加强对全国循环经济建设的分类指导。根据环境管理的要求，组织制定不同区域、重点流域和不同类型工业园区的循环经济发展规划。组织编制钢铁、有色、煤炭、电力、化工、建材、造纸、食品、纺织、电子电器等重点行业的循环经济发展指南。

　　三、制定和完善促进循环经济发展的环境标准体系和环境技术政策

　　（五）严格环境标准，促进循环经济健康发展。加强国家行业污染物排放标准制定工作，促进企业采用环境友好工艺和技术。组织制定废旧塑料、废旧轮胎、废旧机电产品等资源回收利用的环境污染控制技术规范。建立和完善清洁生产标准体系，组织制定行业清洁生产审核指南，指导各地、各行业开展清洁生产审核。

　　各省（自治区、直辖市）环保部门要加强地方行业污染物排放标准的制定。对重点开发区和重化工集中地区，按照循环经济理念，提出入区企业的清洁生产和废物排放综合控制要求。

　　（六）制定污染防治和生态保护技术政策。制订和完善资源能源消耗高、污染严重行业的污染防治技术政策，将“减量化、再使用、资源化、无害化”作为污染防治的基本途径，从产品生产的全过程加强污染预防，最大限度地减少末端治理压力。根据重点地区、流域生态保护的实际需要，制定相关技术政策。制订和完善大力发展生态农业的技术政策，推广环境友好型农业生产技术和污染控制技术。

　　四、深化循环经济试点和示范

　　（七）深化生态工业、循环经济试点和示范工作。选择经济效益突出、资源合理利用、环境清洁优美的企业，进行环境友好企业示范。重点选择各类国家级、省级开发区、大型企业集团和资源再生利用产业（静脉产业）园区，进行生态工业示范；推动循环经济示范区、生态省（市、县）、生态示范区、国家环保模范城市、环境优美乡镇、文明生态村、绿色社区、绿色学校和环境友好工程等建设工作。

　　各省（自治区、直辖市）环保部门要在国家环保总局的指导下，积极开展本地区循环经济试点和示范工作。

　　（八）加强对国家生态工业示范园区和循环经济示范区建设的指导和监督管理。一是发布国家生态工业示范园区和循环经济示范区的指标体系和验收标准，规范试点和示范工作；二是组织制定生态工业和循环经济的规划建设技术指南，指导各类试点和示范建设；三是加强对各类试点和示范单位的管理，包括现场监督检查，确保试点和示范单位能够通过持续改进，降低污染物排放总量，改善区域环境质量；四是及时总结全国循环经济试点经验，推广循环经济先进典型。

　　各省（自治区、直辖市）环保部门要配合国家环保总局进行国家生态工业示范园区和循环经济示范区创建的指导和监督管理，发现重大问题的，要及时上报，并提出整改措施。

　　五、积极引导环保产业的发展

　　（九）加强对环保产业的政策引导，特别是注重对静脉产业发展的引导。制定静脉产业发展政策、法规、标准和技术规范，推进和规范各类废弃物的循环利用。一是推进废钢铁、废铝、废铜、废纸、废塑料、废旧轮胎、废旧家电及电子产品、废旧纺织品、报废机动车、包装废弃物、厨余垃圾等的回收和循环利用，不断完善废旧物资回收、加工、利用体系。二是加强工业废气、废水、固体废物的循环利用，重点抓好危险废物的处理处置；以粉煤灰、煤矸石、尾矿和冶金、化工废渣及有机废水循环利用为重点，推进工业废物综合利用。

　　（十）加强静脉产业园区环境管理。建设静脉产业园区，有利于提升我国静脉产业规模和科技含量，也有利于静脉产业的污染防治和环境管理。要通过严格的环境管理，减少废物再生过程中的二次污染，保障区域环境质量和人群健康。同时要加强进口废物入园管理，防止以“废物利用”名义，从境外非法购进废物。

　　六、强化环境监管

　　（十一）强化环境影响评价，严格执行环境准入制度。一是积极推动规划环评，将环境因素更为系统地纳入宏观战略决策，以解决经济发展与环境保护的矛盾，使产业发展、生产力布局与区域资源禀赋、环境容量和生态功能相一致，促进发展方式的转变和实现循环经济。二是严格建设项目环境影响评价，依法限制新建能耗物耗大、污染严重的项目。

　　（十二）加强对污染行业和企业生产全过程的排污控制。依法对污染物排放超标和超总量的企业，强制实施清洁生产审核。当前要重点加强对电力、钢铁、化工、有色金属、印染、食品、造纸等重污染行业的清洁生产审核。

　　（十三）建立严格的强制淘汰制度。配合发展改革（经贸）部门公布技术落后、污染严重的生产工艺和设备淘汰名录，对规模不经济、污染严重的造纸、酿造、制革、电镀、印染、化工、冶炼、炼焦、建材、火电等企业和落后生产力、设备和产品实行强制淘汰，促进产业结构优化。

　　（十四）严格依法行政，坚决处罚违法行为。组织开展重点地区、行业打击环境违法企业环保执法专项行动，从规范企业环境守法行为、促进企业共生群落构建的角度出发，严格环境执法，增强全社会环境意识，创造公平竞争环境，推进循环经济发展。

　　七、建立健全推进循环经济发展的环保法规及相关政策

　　（十五）建立推进循环经济发展的环保法规体系。加快研究和制定各类固体废物回收利用和污染控制配套法规，逐步建立生产者责任延伸制度。研究建立行政代执行、环境准入等制度。

　　（十六）完善排污收费政策，推进循环经济发展。在中央和地方集中的排污费使用方面向循环经济项目和技术倾斜，重点支持清洁生产项目、“零排放”技术、循环利用技术等的示范和推广。

　　八、建立环保系统推进循环经济发展的技术创新体系和咨询服务体系

　　（十七）建立循环经济发展的技术创新体系。加大对循环经济技术研发和推广的支持力度，提高我国循环经济技术支撑和创新能力。各级环保部门要鼓励科研机构和企业重点开发具有普遍推广意义的减量化技术、再使用技术、资源化技术、替代技术、共生链接技术和系统集成技术等实用技术，促进资源的循环利用。加大循环经济的理论、方法、发展战略和政策研究力度，着重研究资源能源消耗高、污染严重行业和地区的物质流动和物质代谢规律，研究有利于循环经济发展的物质代谢重组技术。组织调研不同地区、不同行业物耗、能耗及废物产生、排放状况，研究我国循环经济发展的潜力和途径。

　　（十八）建立循环经济发展的咨询服务体系。积极支持建立循环经济信息系统和技术咨询服务体系，及时向社会发布有关循环经济技术、管理和政策等方面的信息。要充分利用现有的环境科研、服务机构和社会团体的力量，开展循环经济信息咨询、技术推广、宣传培训等工作。

　　国家清洁生产中心是国家环保总局在推进清洁生产和循环经济方面的技术支持单位，协助总局组织制定循环经济技术政策和相关标准，推进重点企业实施清洁生产审核以及国家生态工业示范园区和循环经济示范区的建立。各级环保科研院所和清洁生产中心要协助当地环保部门开展清洁生产和循环经济推进工作，为企业清洁生产审核和循环经济试点工作提供咨询服务。

　　九、积极推进绿色消费

　　（十九）积极引导公众的绿色消费。继续积极推动环境标志产品认证和环境管理体系认证的发展。各级环保部门要广泛开展宣传教育活动，提高公众的环境意识和绿色消费意识。大力提倡有利于保护环境的生活方式，引导社会团体和企业积极参与绿色消费活动，参与创建绿色学校、绿色社区的活动。采取有效措施，加强引导和执法工作，减少消费品的过度包装。

　　（二十）积极倡导政府绿色采购。与有关部门协作，争取尽快建立我国的政府绿色采购制度，鼓励使用再生利用产品、环境标志产品、有机食品以及通过ISO14001环境管理体系认证或清洁生产审核企业的产品。通过政府的表率作用，引导社会团体和企业积极参与绿色消费活动。

　　十、完善干部政绩考核体系，加强宣传培训和国际交流

　　（二十一）加强干部政绩考核和宣传培训。要积极配合组织部门把循环经济和环保指标纳入干部政绩考核指标体系。大力宣传科学的发展观和政绩观，提高各级领导干部的可持续生产与消费的意识。

　　各级环保部门要转变观念和工作思路，向政府、园区和企业宣传循环经济的理念，宣传创建循环经济示范区、生态工业园区、生态示范区、环保模范城市、环境友好企业等的经验。针对政府、园区和企业不同层次人员的不同要求，分类制定循环经济的教育和培训计划，对循环经济试点和示范地区的有关人员进行培训。

　　（二十二）加强循环经济的国际交流。组织多种形式的循环经济研修班，了解发达国家循环经济的发展现状与先进经验。组织地方环保部门和循环经济试点单位赴循环经济发展较好的国家实地考察学习。召开国际循环经济高层研讨会，广泛交流国内外的成功经验。各级环保部门要充分利用各种国际合作渠道，引进国外循环经济领域内的先进经验和技术，加强人员交流，提高推进循环经济发展的能力。



略论法治视野中的《治安管理处罚法》的不足
高军
(江苏技术师范学院人文学院　常州　213001)

［提要］《治安管理处罚法》的出台是我国治安管理法制化的重要标志，但是，从行政法治的视野来衡量，该法还存在一些值得进一步推敲完善之处。
［关键词］治安管理处罚法　　不足　　　行政法治
《治安管理处罚法》的出台是我国治安管理法治化的重要标志，在这部法律中，立法者们在一定程度上摒弃了《治安管理处罚条例》中“权力本位”的思维定势，将以人为本、保障人权、依法处罚等原则注入其中，顺应了当代社会发展对公民人权保障提出更高要求的历史潮流。但是，“一种制度如果不受到批判，就无法得到改进”①，笔者认为，从法治尤其是行政法治的视野以及“人权入宪”的要求的角度来衡量，该法还有许多值得进一步推敲完善之处。
一、在限制警察权力方面尚存在不足之处。
美国著名行政法学者伯纳德•施瓦茨认为，“行政法的历史就是行政权的扩大同时伴之以加强监督和限制的历史”。②可见，“行政法的最初目的就是要保证政府权力在法律的范围内行使，防止政府滥用权力，以保护公民”。③而在政府的行政权中，警察权力与公民的人权之间的联系最为紧密，警察权力很大、管辖的范围很宽，既可以限制人身自由又可以剥夺财产，还可以采取各种临时性的措施，如果警察权力使用不当、滥用或误用的话，最容易侵犯公民的人权，因此，需要通过立法对之予以严格的限制。在全国人大常委会三审《治安管理处罚法（草案）》的过程中，常委会委员和受邀列席的全国人大代表普遍认为，过去多年实施的《治安管理处罚条例》，存在的主要问题是警察权力过大，主要矛盾是如何严格按照维护公共秩序和公共利益的目的，来平衡警察权力行使和公民权利保护之间的关系。为此，《治安管理处罚法》对之予以了改进，在限制警察权力方面做出了一些具体的规定。但是，从行政法治的角度来看，该法在限权方面还存在着明显的不足。
1、警察的自由裁量权过大。行政自由裁量权是行政权力的重要组成部分，它是行政主体提高行政效率之必需的权限，它能使行政执法者审时度势、灵活机动、大胆地处理问题，因此，伯纳德•施瓦茨教授认为，“自由裁量权是行政权的核心”。④但是，要实现行政法治，又必须对行政自由裁量权加以一定的控制，正如弗兰克•福特认为的那样，“自由裁量权，如果不设定行使这种权力的标准，即是对专制的认可”。⑤我国《治安管理处罚法》对于警察自由裁量权的授予是非常充分的，自由裁量权不仅仅表现在行政拘留方面，还涉及警察行为的方方面面，例如增加多种行政处罚种类以后如何正确选择方面，在罚款幅度大大提高后如何合理掌握罚款金额方面，在警察有权现场处置违法行为时如何正确行使治安管理强制措施方面等等，都会遇到行政行为种类、方式、手段、幅度、期限、程序等等方面的合理选择问题。如果警察不懂得或者不善于正确、谨慎使用行政自由裁量权，那将会给自然人、公民和社会组织带来灾祸。过去的经验告诉我们，由于警察自由裁量权过大，因缺乏有效的监督，导致警察在执法中权力任意扩大，一些执法人员受经济利益驱动，在执法活动中“顶格处理”、“以罚代拘”的现象比较普遍，结果严重违背了执法公开、公正的要求，严重地侵犯了公民的合法权益，亵渎了法律的尊严。因此，按照自由裁量权运用的合法性原则、合理性原则和程序性原则及合目的性要求进一步规范警察的自由裁量权是十分必要的。
2、程序性限权不足。现代社会中，程序对于法治的重要性已得到广泛的认同，威廉•道格拉斯指出，“正是程序决定了法治和恣意的人治之间的基本区别”。⑥王名扬先生认为，“一个健全的法律，如果使用武断的专横的程序去执行，不能发生良好的效果。一个不良的法律，如果用一个健全的程序去执行，可以限制或削弱法律的不良效果”。⑦程序规范是法律规范的重要组成部分，只有严格地遵循程序性规范才能有效地约束行政机关的恣意行为，防止行政自由裁量权转变为专横和不可捉摸的权力，才会给行政相对人平等感、透明感，使其心服口服，才能使行政行为的实效实现最大化，才能最大范围地让社会公众接受。但是，在《治安管理处罚法》中却明显地存在着一些程序规定缺位的情况，例如，该法在对公安机关作出吊销许可证以及处二千元以上罚款的治安管理处罚引入了听证程序的同时，却对听证会的程序、听证程序中当事人与公安机关的关系等没有作出具体、明确且中立的安排，而且《行政处罚法》中同样也未对听证程序作类似的安排，由此极可能导致实际操作中当事人实体权利的丧失、法律正当性下降的危险。此外，《治安管理处罚法》对于警察违反规定的法律责任及其责任追究，仅仅简单地规定了“依法给予行政处分”，“构成犯罪的，依法追究刑事责任”，并未规定具体程序和细节，因此，在实践中，所谓的“规范警察权力”就可能在一定程度上要被打折扣。另外，由于违反程序规范可能影响相对人的权益，更重要的是违反程序规范通常伴随着对相对人权利的蔑视，是对公民人格尊严的贬低。按照“正当法律程序”的要求，违反程序规范必须承担不利后果。但遗憾的是，《治安管理处罚法》中并未规定警察程序违法的后果。
３、以权利限制权力方面，即对行政相对人权利保障方面的不足。主要体现在：（１）《治安管理处罚法》规定公安机关作出吊销许可证以及处二千元以上罚款的治安管理处罚前应当告知违反治安管理行为人有权要求举行听证，但该法未将听证程序引入对限制人身自由的处罚，是该法的一个缺憾。公民的人身自由作为一项基本的权利，其重要性要远远超出财产权，对如此重要的基本权利进行限制，而不给予公民通过听证陈述理由的机会，是令人难以理解的。（２）《治安管理处罚法》第七十九条规定了公安机关及其人民警察对治安案件的调查，应当依法进行。严禁刑讯逼供或者采用威胁、引诱、欺骗等非法手段收集证据，以非法手段收集的证据不得作为处罚的根据，以避免公民的合法权利受到损害。但问题同样还是该条款在实践中能否得到有效的贯彻值得怀疑。因为该法并未规定律师在治安案件处理中的作用，由于没有外在的第三种力量对警察的行为实施有效的监督，警察往往握有“一种不受任何约束的法外特权”，即使警察采用非法手段取证，但由于行政相对人处于一种“超级封闭”的情况下，往往根本没有能力来证明证据是警察通过非法手段收集的。
４、权力限制权力方面的不足。《治安管理处罚法》中提到的执法监督虽然规定了公安机关及其人民警察办理治安案件，不严格执法或者有违法违纪行为的，任何单位和个人都有权向公安机关或者人民检察院、行政监察机关检举、控告，收到检举、控告的机关，应当依据职责及时处理。但并未规定“及时”的具体期限、在查证属实的情况下公安机关及警察应当承担何种法律责任，以及在有关部门拒不受理的情况下当事人如何得到有效的救济，当事人如果对处理决定不服应如何救济等都未作出明文规定。此外，虽然规定了公安机关或者人民检察院、行政监察机关都对公安机关和警察违法违纪行为有管辖权，不可否认其立法初衷是好的，为的是最大程度地便利群众行使对公安机关和警察的监督权，但如此多的部门都有权负责，且负责的是“得罪人的事情”，“政出多门”会不会发生那种大家都有权负责，却大家都不愿负责而互相推诿的结果？因此，笔者认为该法规定的执法监督，还只能算作为一种宣言式的规定，并没有有效的保障措施来纠正公安机关和警察的违法行为和处理违法的警察。
需要指出的是，对警察权力予以限制，并不是为了故意给警察办案制造麻烦，限权的最终目的是为了更有效地保障公民的人权。尤其是在《治安管理处罚法》规定处罚的范围扩大，处罚的种类增多，罚款幅度大幅提高的情况下，如果对警察权力的行使从立法上不予以严格的限制，将意味着警察的权力得到空前的扩展。我们不能天真的、教条的以为，警察既然是“人民警察”，当然是为人民服务的，怎么会侵犯人民的合法权利呢？因为，孟德斯鸠说过:“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验”，“有权力的人们使用权力一直到遇有界限的地方才休止”。⑧而阿克顿公爵的名言——“权力导致腐败，绝对的权力绝对导致腐败”已为历史所证实为一条公理，为我们所熟知。基于此，学者认为，“不信任是每个立法者的首要义务。法律自然不是用来反对善的，而是用来对付恶的，所以，某个法律对它的接受者预设的恶行内容越多，其本身反而显得越好”。⑨因此，从性恶论的角度出发，在立法时，对权力必须予以有效的约束，特别是对容易侵犯人权的警察的权力更应加以严格的约束。
二、与相关的法律、法规的衔接、协调方面的不够。
长期以来，在“有总比没有好”、“立法宜粗不宜细”的思想指导下，“头痛医头，脚痛医脚”式的立法现象在我国比较突出，造成的结果就是出台法律时忽视了与相关的法律、法规的配套，后立的法与此前相关的法律、法规的衔接、协调方面不够的情况在我国的立法实践中比比皆是，⑩《治安管理处罚法》也同样未能例外。
１、与《刑法》协调方面的不足。主要表现在法律条文的相互冲突方面，例如，《刑法》第三百五十九条规定，引诱、容留、介绍他人卖淫的，处五年以下有期徒刑、拘役或者管制，并处罚金；情节严重的，处五年以上有期徒刑，并处罚金，这里已明确排除了引诱、容留、介绍他人卖淫的一般违法性。但是，《治安管理处罚法》第六十七条却规定，引诱、容留、介绍他人卖淫的，处十日以上十五日以下拘留，可以并处五千元以下罚款；情节较轻的，处五日以下拘留或者五百元以下罚款。《治安管理处罚法》在这里承认了引诱、容留、介绍他人卖淫的一般违法性，两者是矛盾的。此外，《刑法》第三百六十四条第二款规定，组织播放淫秽的电影、录像等音像制品的，处三年以下有期徒刑、拘役或者管制，并处罚金；情节严重的，处三年以上十年以下有期徒刑，并处罚金。第三百六十五条规定，组织进行淫秽表演的，处三年以下有期徒刑、拘役或者管制，并处罚金；情节严重的，处三年以上十年以下有期徒刑，并处罚金。这里同样也明确排除了组织播放淫秽的电影、录像等音像制品及组织进行淫秽表演的一般违法性。但是，《治安管理处罚法》第六十九条却承认了组织播放淫秽音像的及组织淫秽表演的一般违法性。
２、与其他法律协调方面的不足。我国有一些其它法律、法规明确规定，对违反其规定的行为参照《治安管理处罚条例》进行处罚，然而这些违法行为无论在旧的《条例》还是在新的《治安管理处罚法》中均却无法找到。比如《国旗法》、《国徽法》规定，对在公共场所故意以焚烧、损毁、刻划、玷污、践踏等方式侮辱国旗、国徽，情节较轻的行为，参照《条例》的处罚规定，由公安机关处以15日以下拘留，该行为在《条例》及《治安管理处罚法》中均无相应的规定。类似情形，还有许多。
“法律将容忍一种实际困难，而不能容忍不一致性和逻辑上的谬误”，[11]立法冲突是法治的一种消极因素，它破坏了我国法制统一的原则，势必造成法律实施中的混乱，使执法主体、司法主体和守法主体在法的实施方面经常无所适从，从而使这些相互矛盾和冲突的法无法取得实效，最终将极大地损害法律的尊严。由于《治安管理处罚法》草案由公安部门负责起草，缺少语言功底好、逻辑能力强的法学研究者的参与，学理准备不足，以致立法出现与其他法律相互冲突的问题，实为憾事。
三、立法理念、立法程序及其他方面的不足。
１、众所周知，在行政民主化的世界性潮流影响下，近些年来我国的行政法模式，已由过去的“单向法”、“管理法”、“管制法”的模式，开始转向“平衡法”、“服务法”、“指导法”的模式，在立法中日益注重有效监督和保障行政权力依法行使，有效保护行政相对人的合法权利不受侵害并在受到侵害时能够得到有效的救济。《治安管理处罚法》作为一部行政管理法律，虽然名曰“处罚法”，但其立法目的，自然也是保护公民的权利。近年来出台的行政法律已很少使用“管理”二字冠名，而《治安管理处罚法》仍沿用“管理”的名称，这多少折射出传统“部门立法”重“管理”的陈旧立法理念的痕迹。
２、立法程序方面。由于立法是一个博弈和妥协的过程，各种观点的表达和公开是博弈的前提，面对汹涌的民主法治的时代潮流，为了加强立法程序的科学化、民主化，许多国家在立法中增加了立法复议、立法听证、立法审查程序。这些程序措施对于提高立法质量，减少立法冲突起到了积极作用。近年来，在我国，一些与公民权益有关的重要法律法规的制定已实行了“开门立法”。但是，《治安管理处罚法》草案的起草却依然沿袭了传统的部门立法模式，即由治安管理处罚的主管部门公安部拟订治安管理处罚法草案，再由公安部将治安管理处罚法草案送审稿报国务院，由国务院将法律草案提交全国人大常委会审议，也就是说全国人大常委会审议的《治安管理处罚法》草案相当程度上是由公安部拟订的。对此，有关部门的解释是：“法律必须要由执行者来执行，执行者最清楚法律有哪些缺陷，需要怎样完善”。但这样的理由显然是不能服众的，因为缺少民众广泛的参与，人们因此有理由担心，提出的法案或多或少带有部门利益的色彩，天平会更倾向于公安部门。
刘武俊先生认为，《治安管理处罚法》作为一部与公民权益休戚相关的重要法律的修订，应当尽可能由地位相对超脱的治安管理处罚主管部门以外的其他机构或团体起草，选择公安机关之外的其他起草主体，重视法学界的专家建议稿乃至民间的公民建议稿，并且有举行大规模的立法听证会的必要，广泛听取社会各界尤其是作为治安管理相对人的普通群众的意见。退一步讲，至少也要将《治安管理处罚法》草案在媒体全文公布广泛征求社会各界的立法建议。但令人遗憾的是，《治安管理处罚法》草案的立法过程几乎都省略了上述程序。[12] “《治安管理处罚法》草案的立法过程究竟是传统的立法模式的惯性，还是有关部门存在的‘立法不作为’，这颇值得深思”。[13]　
此外，对于实践中警察经常使用的强制带离现场、强行驱散、交通管制等行政强制措施，这些行政强制措施如果使用不当，极易侵犯人权，因此，必须通过立法明确予以规范，但《治安管理处罚法》却并未予以规定。另外，对于学者提出的行政拘留是剥夺限制人身自由的一种制裁措施，应该更加公正地行使，不能由公安机关自行决定，公安机关既当运动员又做裁判员的做法成了我国警方广受非议的诟病。主张参照绝大多数法律体系完整严密的国家，对公民人身自由的限制，非法院不可擅自决定的做法，在我国建立治安法庭，让公安部门只负责调查取证，把制裁的权力交由独立的治安法庭来行使。笔者支持这种观点，但是，笔者认为，治安处罚“轻罪化”是一个牵一发而动全身的系统工程，它涉及到与刑法、刑诉法、行政处罚法等法律的协调，亦涉及到公检法部门职责分工等等，绝非一部《治安管理处罚法》所能单独确立。
［参考文献］
①[英]边沁.政府片论[M],商务印书馆1995，99.
② ④转引,李玲.法治与自由裁量[J],中州学刊,2003(3)
③[英] 威廉•韦德.行政法[M]中国大百科全书出版社,1997.5
⑤[11]转引,[美]博登海默.法理学-法律哲学与法律方法[M],中国政法大学出版社1999,367.241
⑥转引,季卫东.法治秩序的构建[M].中国政法大学出版社,1999.3.
⑦王名扬.美国行政法[M].北京:中国法制出版社,1996.41.
⑧[法]孟德斯鸠.论法的精神[M],商务印书馆,1997.154.
⑨拉德布鲁赫.法律智慧警句集[M],中国法制出版社,2001.12
⑩参见,曲耀光.论我国的立法冲突[J],中国法学,1995.(5)
[12] 刘武俊.《治安管理处罚法》为警察办案设置基本前提[N],东方早报,2005-9-1
[13]曲力秋.治安管理处罚法的立法亮点:为警察滥用职权设障[N], 新民周刊, 2004-10-30

本文发表在《理论与改革》2006年第4期