关键词: 土地征收 补偿安置 农民 财产权保护法律对策
内容提要: 通过借鉴国外征收补偿与财产权保护法制的先进经验，结合我国征收补偿与财产权保护法制历史与现状，在学术界已有研究成果的基础上，针对我国征地补偿实践中存在的“有法不依”和“无法可依”现象与我国现行征地补偿与农民财产权益保护法律制度中存在的主要问题，为改革我国征地补偿与农民财产权益保护法律制度提供对策建议:坚持农民财产权益保护、征地和补偿三位一体、从保护农民财产权益角度改革征地补偿法律制度;从实体法与程序法上建构对农民财产权益的制度性保护与个别性保护，以改变征地实践中“有法不依”与“无法可依”现象、确保农民财产权益的存续保护与价值保护。


一、引言

当前，新农村建设的稳步推进，工业化、城镇化、市场化和农业现代化的快速发展，迫切要求各地政府依法征地补偿，以切实保护农民财产权益。但在实践中，一方面，虽然2004年《宪法》的修改和2007年《物权法》的颁布实施为征地补偿与农民财产权益保护提供了法律规范，但各地违法征地、以租代征等侵犯农民财产权益现象仍不时出现，由此引发的征地纠纷也频频发生，这表明在各地征地补偿与农民财产权益保护中“有法不依”的问题还很严峻;另一方面，尽管中央政策、国务院及各部门的决定，要求明确农民主体地位、缩小征地范围、提高补偿标准、贯彻社会保障原则，各地在实际作法中对改变城乡二元结构、建立适应社会主义市场经济的多种补偿安置模式也进行了有益探索，且国务院颁布实施的《国有土地上房屋征收与补偿条例》对征收要件与程序亦进行了严格规定，这些都为征地补偿与农民财产权益保护指明了方向，但征地补偿须依合宪性法律进行，《物权法》还待完善，《土地管理法》正在修改，专门的《农地征收补偿法》尚未制定出来，征地补偿与农民财产权益保护“无法可依”仍是一个需要解决的问题。

因此，笔者认为，要切实解决我国征地补偿与农民财产权益保护“有法不依”与“无法可依”的原因和症结，减少征地纠纷与社会矛盾，依法合理有效地保护农民财产权益，就应借鉴国外征收补偿与财产权保护法制的先进经验，结合我国征收补偿与财产权保护法制历史与现状，在学术界已有研究成果基础上，考察我国征地补偿与农民财产权益保护面临的法律困境和问题，为改革我国征地补偿与农民财产权益保护法律制度进一步作以下对策研究:坚持农民财产权益保护、征地和补偿三位一体、从保护农民财产权益角度改革征地补偿法律制度;从实体法与程序法上建构对农民财产权益的制度性保护与个别性保护，①以改变征地实践中“有法不依”与“无法可依”现象，确保农民财产权益的存续保护与价值保护。

二、国外征收补偿与财产权保护法制借鉴

通过对法国、德国、美国三国征收补偿与财产权保护法律制度中相关文献的梳理与探讨，总结出各国征收补偿法律制度在不断发展、完善中凸现出来的特点与规律:基本共性是通过在立法、行政与司法实践中不断变革和完善征收与补偿相关法律制度，以达到对私人财产权合理、有效的制度性保护与个别性保护，形成征收、补偿与财产权保护三

位一体的法律体系，探讨出一系列征收补偿理论:

(一)主张征收补偿须有充分的合宪性法律基础

如1919年德国所颁布的《魏玛宪法》第153条第2款规定:“财产征收，唯有因公共福祉，根据法律，方可准许之。”1949年西德颁布的基本法第14条第3款规定:“……公用征收须以法律或基于法律为之，而该法律须同时规定补偿之种类与范围。”依此条款，财产征收，惟有依据法律，而该法律并“同时”有规定征收补偿之“额度”及“种类”时，方可准许之。且在宪法的体系中，形成财产权保障、征收和补偿三位一体，而不可分离。②

(二)主张公共利益内容应遵从立法者具体规范原则

对征收事项采列举及概括混合方式以分散的各个法律具体规定，且绝对拒绝纯粹的国库利益、地方政府公共财政利益的公益征收。③同时认为，立法者于规定公益内容之时，应尽可能避免援用空泛及抽象的用语，而应将公益予以类别化、特别化。④尤其是在立法技术上，惟有强调“具体规范”原则，国家权力滥用公益的情况，才可望被遏阻，私人财产权利才能得到切实、有效的保护。

(三)主张“公正、事先的”补偿原则与“市价”补偿标准

如1789年8月26日法国《人权宣言》第17条，亦即:1791年9月3日—14日法国宪法绪言规定:“财产权是一种不可侵犯的神圣的权利，非经合法证明确为公共需要，而且履行公正赔款，与赔款预付条件之前，不得加以剥夺。”⑤1804年《法国民法典》第545条规定:“若非为公共用途，而给以公正的、预付的赔款不得强迫任何人放弃其财产权。”⑥1949年西德颁布的基本法第14条第3款规定:“公用征收仅能为了公共福祉之需要，始得为之，公用征收须以法律或基于法律为之，而该法律须同时规定补偿之种类与范围。征收补偿之确定，应就公共利益与当事人利益为合理之权衡。”1791年《美国联邦宪法》第5条修正案同样规定，任何人不得“未经正当法律程序，而被剥夺其生命、自由及财产权;私有财产亦不得在未予以公正补偿(just compensa-tion)前，为了公共用途而被征收”。

在规定“公正、事先的”补偿原则的同时，主张财产征收须遵循“市价”补偿标准，应兼顾被征收财产的客观价值与被征收人本身的“特别价值”(如弱者的生存、发展权利)。⑦规定征收“市价”补偿标准具代表性的法规如1960年6月23日德国通过的《联邦建筑法》。⑧

(四)主张征收客体应包括任何具有财产价值的私权利

如在德国，早在魏玛宪法时期，帝国法院的判决就明白地宣示:“征收之客体，不再是以所有权以及其他物权为限。只要是任何具有财产价值之权利，包括代债权在内，皆可列入征收侵害的标的之范围。”⑨一直到1923年，柏林大学教授Martin Wolff发表了《联邦宪法及所有权》一文，将宪法所有权保障的客体，由传统的民法物权概念沿袭而来的“(物体)所有权”，扩充到“任何具有财产价值的私权利”。同时，魏玛时代已被确认的扩张的所有权概念在其后的基本法内被承继下来，使得基本法第14条第1款的所有权保障，系和财产权保障同义。准此，所有具有财产价值的私权利，例如(物权的)所有权，智慧财产权(著作、出版及专利权)，债权以及其它私法的权利，皆可归属于基本法保障范围之内。???

(五)主张征收中行政、司法分权原则与财产权司法保护原则

如在法国，1810年3月8日公布的第一部近代土地征收法律中，“确定仅有司法机关可以宣布土地征收的原则，此原则迄今犹保持其效力。再者，该法律一方面将赔款之决定权委诸司法机关，一方面则将公共用途之宣告权委诸元首”。1841年5月3日公布的现代土地征收法律中，则进一步确立了财产征收中行政权与司法权分权原则与私人财产权司法保护原则。???在德国，一方面，设定了征收前先行协商程序，法律规定行政机关有义务于实施征收前先行协议价购。???另一方面，确立了行政、司法分权原则，规定征收争议由行政法院裁决、补偿争议由普通法院裁决。如《魏玛宪法》第153条第2款规定:“……公用征收必须予以适当之补偿，有关补偿额度之争议，由普通法院裁判之。”基本法第14条第3款规定:“……征收补偿之确定，应就公共利益与当事人利益为合理之权衡。有关征收补偿之争议，由普通法院裁判之。”

总而言之，通过探讨法国、德国、美国三国征收补偿与财产权保护法律制度的发展规律，总结出一系列先进的理论与经验，让我们可以清楚地看到，要合理、有效地保护私人财产权利，应当坚持财产权保障、征收和补偿三位一体，从保护私权角度合理构建征收补偿制度。这无疑值得我们在改革征地补偿制度以保护农民财产权益方面学习和借鉴。

三、我国征地补偿与农民财产权益保护法律问题

由于我国一直以来都是偏向财产权的社会责任观念，因而，现行有关征地的法律制度，便是在强调维护公共利益的前提下，规定对农民财产权益的保护。致使我国征地补偿与农民财产权益保护法律制度发展到今天，仍然存在着不少问题:

(一)征地补偿欠缺充分法律基础

根据《立法法》第8条、第9条的规定，对非国有财产的征收只能制定法律;且在尚未制定法律的情况下，全国人民代表大会及其常务委员会也只能授权国务院根据实际需要对非国有财产的征收制定行政法规。但由于现行国内偏向财产权的社会责任观念，征地往往被视为为公益取得财产的手段。对征地补偿与农民财产权益保护制度的法律规定严重缺乏，就是现有的法律规定也大多是从强调维护公共利益的角度，规定对农民财产权益的保护，且规定粗陋、简略。

我国现阶段，在国家立法层面上，尚未制定统一的《农地征收补偿法》，目前对征地补偿进行规范的法律主要是宪法、物权法、土地管理法、土地管理法实施条例。而2004年修正后的《宪法》只是在第10条第3款规定:“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。”2007年颁布的《物权法》也只在第42条规定:“为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产。”2004年根据宪法修改的《土地管理法》仅在第2条第4款增加了征收目的必须是“为了公共利益需要”，其他问题未作任何修改。就是国务院颁布的《土地管理法实施条例》关于征地补偿程序也只在第25条规定:“对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调;协调不成的，由批准征用土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征用土地方案的实施。”其中对征地补偿争议诉讼解决程序则根本未予涉及。

四川省达州市人民政府 达州军分区


达州市人民政府 达州军分区关于印发《达州市学生军事训练工作实施细则》的通知

达市府发〔2008〕38号
各县、市、区人民政府、人武部，市级有关部门：
《达州市学生军事训练工作实施细则》已经市政府、达州军分区同意，现印发你们，请遵照执行。

　　　　　特此通知



二○○八年十一月十七日


达州市学生军事训练工作实施细则

第一章 总 则
第一条 为加强和规范我市普通高等学校、高中阶段学校（含普通高中、中等专业学校、技工学校、职业高中，下同）学生军事训练（以下简称学生军训）工作，根据四川省人民政府《四川省学生军事训练工作暂行规定》（川府函〔2007〕258号）的精神和要求，结合我市学生军训工作实际，制定本实施细则。
第二条 本细则是各级教育行政部门及普通高等学校和高中阶段学校、驻达部队（含武警部队）开展学生军训工作的基本依据。
第三条 学生军训工作依据《中华人民共和国国防法》、《中华人民共和国兵役法》、《中华人民共和国国防教育法》对普通高等学校和高中阶段在校学生实行军事训练。
第四条 普能高等学校学生军训内容包括军事理论教学和军事技能训练，高中阶段学校学生军训内容包括集中军事训练和军事知识讲座，具体内容和课时安排分别按照教育部、总参谋部、总政治部颁发的《普通高等学校军事课教学大纲》和《高级中学学生军事训练教学大纲》（以下简称《大纲》）执行。
第五条 学生军训是普通高等学校本、专科学生的必修课程，军训成绩计入学分。高中阶段学校学生军训统一纳入社会实践课进行，军训成绩记入本人学籍档案。学校应把学生军训纳入整体教学计划，统一规划、实施和管理。
第二章 组织领导
第六条 全市学生军训工作在市学生军训工作领导小组具体领导下，由达州市教育局和达州市军分区共同组织落实。市学生军训工作领导小组下设学生军训工作办公室，人员由市教育局、军分区抽调人员组成，办公地点设在达州市军分区，负责全市学生军训工作的日常事务。
第七条 各县（市、区）要成立本级学生军训工作领导小组，负责统筹领导本地区的学生军训工作。
第八条 各县（市、区）教育行政部门应明确学生军训工作分管领导，指定分管部门和人员，与属地军事机关共同组织实施本级的学生军训工作。
第九条 人武部要按照职能分工，明确学生军训工作分管领导，指定分管部门及人员，与属地教育行政部门共同组织实施本级的学生军训工作。
第十条 普通高等学校要确定一名校领导分管学生军训工作，并加强武装部和军事教研室建设，配备专职工作人员和专职军事教师，负责学生军训的组织实施保障工作。
高中阶段学校要确定一名校领导负责学生军训工作，指定具体部门和人员负责学生军事训练的计划安排和组织实施。
第十一条 承（帮）训部队应把学生军训工作作为培养国防后备力量建设的一项重要任务，列入单位议事日程和年度工作计划，积极调整工作和训练的矛盾，选派优秀训练骨干，在市军分区学生军训工作办公室的统一协调下，高标准、高质量地完成军训任务。
第三章 军事技能训练
第十二条 军事技能训练是普通高等学校本、专科学生的必修课程，列入学校的教学计划，纳入学校的学分制统一管理，考试成绩记入学生档案。高中阶段学校学生的军事技能训练纳入社会实践活动中组织实施，考试成绩载入本人学籍档案。因身体和其他特殊原因无法参加集中军事技能训练的，经本人申请和学校批准的，可以减免不适宜参加的军事技能训练科目。
第十三条 普通高等学校本、专科学生军事技能训练时间为2至3周，实际训练时间不得少于14天。高级中学学生集中训练时间不得少于7天，具体内容按《大纲》执行。
第十四条 普通高等学校和高中阶段学校学生军事技能训练必须在由市学生军训工作办公室颁发训练资质的学生军训基地或者在学校内组织实施。
第十五条 普能高等学校组织学生进行军事技能训练，应在每年3月底前，由学校向市学生军训工作办公室申报军训计划，需到学生军训基地训练的，经审核后，由市学生军训工作办公室根据驻达部队学生军训基地情况，按照分期分批的原则安排轮训。需部队派遣官兵到校内帮训的，由市学生军训工作办公室根据驻地部队情况统一制定帮训用兵计划，报军分区批准后统一安排，任何单位不得随意自行联系和派遣。
高中阶段学校学生军事技能训练，由县（市、区）教育行政部门和军事机关按照属地管理原则统一组织实施。
第十六条 组织实施军事技能训练要遵循学生军训基本规律，按照先简后繁、先易后难、循序渐进的方法科学实施。要严格执行《大纲》规定的内容和课时，不得偏训、漏训和简化训练程序，确保军事技能训练质量。
第十七条 军事技能训练期间，学校应成立军地联合领导机构，建立班、排、连、营、团建制和临时党、团组织，科学制定训练计划，建立健全各项规章制度。学校与帮（承）训部队要明确责任各司其职，齐抓共管，形成合力。
第十八条 各普通高等学校和高级中学要根据《大纲》要求，制定军事技能训练考核办法，考核成绩记入学生学籍档案。各级教育行政部门会同有关军事部门制定评估方案。
第四章 学生军训基地
第十九条 学生军训基地是指在市行政区域内，由教育部门、军事机关、驻军团以上单位和其它行政事业部门申办，经市学生军训工作办公室批准的，为学生军事训练提供场所和服务保障的专设训练机构。
第二十条 学生军训基地实行审核制。每两年基地按规定的时间和内容上报申办材料，由市学生军训工作办公室审核批准。
第二十一条 基地必须具有独立的法人资格，依法独立享有民事权利和承担民事义务；有健全的组织机构、教员队伍和管理保障人员；一次承训能力在200人以上。
第二十二条 申办军训基地，必须向属地教育行政部门和军事部门写出承办申请，说明申办理由和所具备的条件（其中驻区部队利用闲置的营区建立学生军训基地的，必须经上级主管部门同意方可申请），由属地教育行政部门和军事机关推荐，报市学生军训工作办公室审核。
第二十三条 基地经审核合格后，由市学生军训工作办公室颁发“学生军训基地”合格证及牌匾，方可承担学生军训任务。
第五章 军事理论教学
第二十四条 军事理论课是普通高等学校本、专科学生的必修课程。高中阶段学校的军事理论教学纳入社会实践活动中组织实施，主要以军事知识讲座的方式进行。普通高等学校军事理论教学时数为36学时，学校可根据情况在完成规定的教学内容和学时的基础上，积极开设军事选修课和军事理论讲座。
第二十五条 军事理论教材必须使用经省级以上军事教学指导委员会审定合格的军事课程教材。
第二十六条 普能高等学校要将军事老师纳入学校师资队伍建设的总体规划，采取专、兼、聘的办法编配军事教师。学校军事教师的结构比例、专业技术职务（称）和相应待遇与本校其他学科教师相同。高中阶段学校可参照普通高等学校做法配备军事教师。
第二十七条 军队派遣军官主要担负部分高等院校的部分军事理论课教学任务，并协助地方院校军事教师的教学培训工作。
第二十八条 派遣军官在地方院校授课期间的管理，由派出单位和授课院校共同负责，享受在职军官和授课院校教师的同等待遇，由学校提供必要的教学工作条件。
第二十九条 军事教师（含派遣军官，下同）是军事理论课教学的组织者和执行者，必须具备较高的政治素养、军事理论水平和教学能力，热爱国防教育事业，并具备相应的学历、学位。
第三十条 军事教师要加强学习,努力提高自身思想素质和业务水平,以适应现代教育的需要。军事教师的培养可以采取脱产进修、在职学习和轮训的方法进行。学校要采取必要措施积极支持军事教师参加相关业务培训，并不断提升军事教师的学历和教学科研能力。
第三十一条 军事教师应根据《大纲》的内容和要求，认真编写教案，制作多媒体课件，精心组织好教学。
第三十二条 军事理论课教学和军事知识讲座，要坚持理论与实践相结合，注重培养学生的科学思维和创新能力，要积极探索和改进教学方法，大力推广和运用现代化教学手段，不断提高教学质量。
第三十三条 军事理论课考核要结合学生平时学习成绩进行综合评定，成绩不合格要重修、补考。
第六章 军训保障
第三十四条 省属高等学校和高中阶段学校学生军训工作经费由省政府纳入省级教育经费预算管理，实行综合定额拨款。
第三十五条 市、县（区）所属高等学校和高中阶段学校学生军训工作经费由市、县（区）政府根据学生军训工作的实际在本级教育经费中予以安排。
第三十六条 各高等学校和高中阶段学校要将学生军训经费纳入学校预算内予以保障。
第三十七条 各级教育行政部门和军事机关开展学生军训工作所需的业务经费，商请本级财政列入经费预算，予以保障。
第三十八条 学生军训所需枪支、弹药由军分区在民兵武器装备中调剂解决。
第三十九条 普通高等学校学生军事训练可进行实弹射击，可配备学生军事训练枪支。高中阶段学校学生军训不配备学生军事训练枪支，一般不进行实弹射击。
第四十条 普通高等学校学生军训所需实弹射击弹药，由受训高校每年４月份前向达州市军分区学生军训办申报用弹计划，经军分区相关职能部门审核并报首长批准后，统一下达学生军事训练用弹计划，由受训高校所属地人武部负责保障。
第四十一条 普通高等学校学生军事训练所需实弹射击枪支，一般由承训部队保障，如承训部队无法保障，由受训高校向所属地人武部提出申请，经军分区审核后报省军区备案，由受训高校所属地人武部负责保障和管理。
第四十二条 普通高等学校配备学生军事训练枪支（训练用），由受训高校向所属地人武部提出书面申请，经军分区审核后报省军区批准配发，并报军区、总部备案。
第四十三条 普通高等学校学生军事训练枪支（训练用）一般按照枪支与参训人数1:15至1:20的比例配备。训练枪支在配发普通高等学校前，必须经过技术处理，使其不能用于实弹射击。
第四十四条 普通高等学校学生军事训练枪支（训练用），经军事机关批准可由普通高等学校负责保管，暂不具备保管条件的学校，由高校所属地人武部代管。
第四十五条 保管学生军事训练枪支的普通高等学校，应当建设合格的训练枪支存放库室，配备专门的看管人员，实行昼夜值班制度。普通高等学校应当按照国家和军队的有关规定对训练枪支看管人进行政审。
第四十六条 军分区要严格按照民兵武器装备管理的有关规定，切实加强对学生军事训练枪支弹药的管理。对用于实弹射击的枪支弹药，保障单位要派出干部进行全程监管。
第七章 工作制度
第四十七条 会议制度
工作会议。全市学生军训工作会议根据需要召开，各县（市、区）学生军训工作会议，通常每年召开1至2次。主要任务：研究确定学生军训工作的重大事项，总结、部署工作，表彰先进，协调各方力量共同完成学生军训工作任务。
办公会议。市学生军训工作军地联合办公会议通常每半年召开１次，特殊情况及时召开。主要任务：研究、协调和处理学生军训工作中的具体问题。
第四十八条 办公制度
市军地学生军训工作办公室各成员单位在市学生工作领导小组的领导下，各成员单位按照职能分工具体承办学生军训有关业务工作，必要时实行联合办公，具体形式由军地双方协调确定。
第四十九条 计划制度
普通高等学校、高级中学及军地各级学生军训工作机构要加强工作筹划，科学制定“年度学生军训工作计划”、“军事技能训练计划”、“部队帮训计划”、“枪支、弹药及场地保障计划”等，并报上级主管部门批准。计划一经批准，不得随意改变，确需变动，须报上级部门批准同意。
第五十条 报告制度
军地各级学生军训工作机构及分管部门要定期向上级机关和分管领导报告工作，阶段性工作随时上报，重大问题及时报告。各县（市、区）通常于每年１月底前呈报年度学生军训工作计划，4月底前呈报派遣部队官兵帮训计划，11月底前呈报年度学生军训工作总结。
第五十一条 研究交流制度
军地各级学生军训工作相关部门，要切实加强对学生军训工作新情况、新问题的研究，广泛开展学术研讨与经验交流工作，积极寻求新形势下做好学生军训工作的新途径、新办法。
第五十二条 文件承办制度
军地联合行文，由军队学生军训职能部门和对应的教育行政部门按照现行办文程序承办。各级教育行政部门或军事机关单独承办学生军训工作有关文电，应相互征求意见。
第八章 附则
第五十三条 各级教育行政部门和军事机关可根据本规定制定实施办法。
第五十四条 本实施细则自发布之日起施行。