浅谈宪法权利救济权

摘要：公民宪法权利救济权有最高法律地位的宪法将其规定为公民的基本权利，其历史进步意义是显而易见的，但该规定与法的体系和宪法的法律地位不和谐。完善公民权利救济方面的立法，确实保障公民权利救济权在新时期有着特殊的意义。
关键词： 权利救济权 自力救济 他力救济 宪法诉讼
一、我国宪法关于公民权利救济权的规定存在的问题
如果公民的基本权利受到侵犯而不能获得救济，就等于没有这项权利，既通常所说的“无救济就无权利”，但这是在肯定权利存在的前提下从反面说明如果对权利不予以有效的保护，则权利就无法实现，但如果权利不存在，根本没有救济的可能性。权利救济权属于每项基本权利必然包含的内容,因而事实上并非独立的基本权利。[1]宪法是保障每个人权利的“社会契约”，它首先是一部保障公民基本权利的“法”，其最高的法律效力要求制定普通法律时，保障公民权利实现的内容和方式是普通法律应该之规定，这些一般体现在诉讼法律制度及行政复议等法律规定中。因此，权利救济权作为公民基本权利是不适当的，至少不符合法的逻辑体系。
我国宪法列举的公民权利救济权有批评权、建议权、检举权、控告权、申诉权和取得国家赔偿权。批评权可以认为属于政治自由的范畴；建议和检举权不能包含在权利救济权内，因为这种权利的行使不能使公民基本权利受到侵害时得到救济。而控告权和申诉权包含在诉讼权内。既然宪法的目的在于保障公民权利，当权利受到来自国家机关和国家机关工作人员的侵害时，公民有权获得国家赔偿是宪法确定公民权利得到救济的应有之意，也是法的正义性必然之要求。宪法是“法律之法律”，其超然地位决定制定普通法律时，立法者在制定宪法权利时应同时制定保障权利实现的救济权，这种保障的提供是国家的义务，而对于公民来说是权利救济权。
我国宪法规定的所谓宪法的权利救济权不排除有积极的因素。在中国宪法之上的观念较弱，人们习惯于从宪法的具体规定中机械的寻找创造法律的依据时，在中国走向法治的进程中，宪法规定了权利救济权无疑能对保障人权的立法起到促进作用。比如，也许宪法如果没有规定公民的国家赔偿权，我国的《国家赔偿法》有可能滞后出台。因为从表面上看，宪法的规定普通法律如果不能与之配套的话，人们很容易看到该漏洞从而引起立法的冲动，以至于完善它。但这种规定我们并不能因其具有积极因素而排除其不合理性。
宪法规定了公民对来自国家机关及其工作人员的侵害的救济权，但却没有规定公民对来自国家机关之外的侵害的救济权。比如，没有规定公民有提起民事诉讼的权利。“鉴于时代已经改变，社会之结构，已从农业迈入工业。 社会结构之改变，明显地影响到基本权利之效力。在工业社会下的生存弱者，民法所谓的契约自由、私法自治，对其都无意义。对个人尊严以及基本权利之侵害，除了国家以外，实质的社会势力者，亦是主要来源之一”。[2]由此可以看到规定公民对来自国家机关之外的侵害的救济权同样具有重要的意义。这种宪法权利救济权的规定无疑暴露出中国制宪的不成熟性。如果作为明示的规定来突出权利救济权的重要性，在宪法修改时可以概括列一条“公民基本权利受到侵害时有获得救济的权利”，这样既能体现宪法的高度概括性和“无处不在”性，又符合宪法作为法的逻辑性。
二、公民宪法权利救济权立法现状及不足
权利救济权作为一种保障权利实现的请求权，其保障方式有“自力救济”和“他力救济”两种方式[3]。行政复议、国家赔偿、诉讼等属于他力救济；正当防卫和自助行为等属于自力救济。宪法规定的公民对国家机关和国家机关工作人员的控告权、申诉权在行政法规和行政复议制度中都有规定。依照多数学者的理解，宪法第42条规定的“控告”权和“申诉”权被认为包含在诉讼权内，因而在此与权利救济权相对应的主要是“控告”权和“申诉”权以及取得国家赔偿权[4]；公民获得赔偿权有《国家赔偿法》等法律来调整；而公民权利被侵害后的他力救济大多靠诉讼来完成，诉讼成为救济中最有效、最终极的他力救济方式。我国刑法规定的正当防卫和民法上的自助行为即属于自力救济。
要保障权利救济的实现就必须完善权利救济方式。在他力救济中，国家赔偿在受案范围上有很多限制，且对公民造成的损害，国家只赔偿直接损失，不赔偿间接损失；只赔偿财产损失，不赔偿精神损失。因此这种救济方式的规定与宪法权利的基本精神不相符，需要修改完善。
既然宪法的作用主要为了限制权力保障权利，并且其作为最高地位的法所规定的权利在普通法律没有规定时，这种宪法权利受到侵害或发生争议时，国家就有义务为此种情况提供救济，这就涉及到个案中宪法是否可以适用问题。“齐玉芩诉陈晓琪”案件中，创造了宪法司法适用的先例。这种救济虽属民事诉讼救济的方式，但由于其在个案中增加了使用宪法来保障公民权利的内容，因而使公民宪法权利救济范围更加扩大。
当宪法规定的权利主体认为普通法律的规定侵害其宪法权利时，在个案中这种救济就涉及到宪法权利诉讼问题。它要求有关机关依照一定的程序先判定法律的规定是否违宪，从而认定普通法律是否有效。有人将这种宪法诉讼界定为：宪法诉讼是解决宪法争议的一种诉讼形态，既依据宪法的最高价值，由特定机关依照司法程序审查法律的违宪与否，确定法律的违宪与否并使违宪的法律失去效力的一种制度[5]。我国没有建立这种制度，从法理上看，建立这种制度是非常重要的。该救济方式可以使公民宪法权利在受到法律的侵害时得到保障，从而使权利救济体系逐步完整。
在他力救济特别是国家救济中我们应该考虑的是公正性、及时性。而在自力救济中首先考虑的是国家法律的授权性规定，比如正当防卫权。这就要求国家制定法律时，充分考虑到公民自力救济的重要性，权衡利弊，为公民自力救济提供法律依据，同时又能保障相对方的权利免受不应有的损害。在权利救济体系中自力救济无疑是最及时和有效的，但自力救济的条件和方式等问题必须有法律明确予以规定，并使之周密、完善。
三、完善公民权利救济权方面的立法，切实保障公民权利救济权
由于公民宪法权利的多样性，这就要求宪法权利救济方式的多元化，即使公民同一种权利受到侵害，也可以运用多种方式救济。例如，公民的人格受到侮辱时，受害人可以向公安行政机关控告要求追究加害人的行政责任，也可以向法院提起民事诉讼要求追究其民事责任。国家作为公民权利的保障者，有义务制定并完善各种权利救济方式的法律，并使之成为一种严密的体系，切实保障公民宪法权利的实现。《公民权利与政治权利国际公约》除规定了立法救济、行政救济等救济方式外，还规定了许多补救措施。例如，被判死刑的人应有权要求赦免、大赦或减刑，要求人身保护及司法审查权等。这些都要求国家在创设权利救济方面的立法时尽更多的注意义务。
我们可以看出权利救济是一种附属于公民宪法权利的从权利，或者说是一种广义的公民向国家要求保护的请求权，离开了具体的宪法权利没有谈及此权利的必要，但宪法权利受到侵害往往依赖国家在多大程度上为公民权利救济提供了依据和保障，或者说公民在宪法权利受到侵害时能否选择到对自己有利的救济方式。为公民提供严密、完善并切实可行而且又不失公正价值的救济法律制度是国家的一种义务，对公民来说则是公民对国家的权利救济权。我们不能仅仅看到宪法上是否规定了公民是否享有权利救济权，而应当关注普通法律是否为公民基本权利受到侵害时提供了救济，并且在现实生活中是否得到真正贯彻执行。宪法具体规定公民的权利救济权不是必须的，而普通法律依据宪法制定保护公民具体宪法权利时，该相关法律就必须提供公民的宪法权利救济方式或者权利救济制度，并使这种救济多样化、系统化，并能够贯彻实施，否则这些有关规定公民权利救济的法律是有瑕疵的。

参考文献：
[1][4] ]张千帆 主编《宪法学》法律出版社 2004年版 238页
[2]周伟《.宪法基本权利案例的法理分析》第329页载于《云南法学》，2000年
[3]张千帆 主编《宪法学》法律出版社 2004年版 240页
[5]刘志刚 《宪法诉讼的民主价值》第4页 中国人民公安大学出版社2004年版




江西省吉安市人民政府办公室


吉安市人民政府办公室关于印发全市小型水库专职安全管理报汛员管理办法（试行）的通知


吉府办发〔2007〕3号


井冈山管理局，各县（市、区）人民政府，市直有关单位：

为加强小型水库安全管理，规范小型水库防汛信息报汛工作，确保小型水库度汛安全，根据赣府厅发[2007]6号和吉府办字[2006]140号文件精神，特制定《吉安市小型水库专职安全管理报汛员管理办法（试行）》。现印发给你们，请认真贯彻执行。



二００七年三月十五日


吉安市小型水库专职安全管理报汛员管理办法（试行）


为加强小型水库（指小（一）、小（二）型水库，下同）安全管理，促进小型水库防汛信息报汛工作规范化，确保小型水库信息及时准确传递，确保小型水库度汛安全，特制定小型水库专职安全管理报汛员（以下简称报汛员）管理办法。

一、 小型水库专职安全管理报汛员的选聘

（一）选聘应具备的条件

1、工作认真，责任心强，能认真学习和掌握水库报汛及管理有关业务知识，能履行水库安全管理职责。

2、身体健康，具有初中以上文化，年龄25—50岁之间的男性。

3、能正确使用通讯工具（如使用手机，发手机短信等）和使用一定的交通工具（如摩托车、自行车等）。

4、 在水库受益区距水库较近的自然村中，有通讯工具的村干部或责任心强、素质较高的村民或乡（镇）水管员中选聘。

（二）选聘的程序

1、选聘程序：本着公开、公平、公正的原则，由本人自愿报名，受益区自然村选拔（一名）推荐，行政村审查，报乡（镇）政府批准，县（市、区）防汛抗旱指挥部备案；如乡（镇）水管员选聘为报汛员，每人只能担任一座水库的报汛员，且须乡（镇）政府商县（市、区）防汛办确定。

2、原则上每座小型水库至少选聘一名报汛员。

二、小型水库专职安全管理报汛员的工作职责

1、学习《防洪法》和《水法》等有关法律法规知识，学习相关业务知识，密切关注当地气象预报和水雨情，掌握工程存在的问题，熟悉水库度汛预案，按规定定期检查水库安全状况，制止人为影响水库安全行为。

2、严格执行上级防汛部门下达的水库度汛方案和防汛调度命令，认真执行水库报汛规定，准确及时地完成各项报汛任务。

3、每年3月底前要对水库进行一次全面清理，重点清除坝面灌木杂草，保持坝面干净整齐，以便观察水库险情。

4、每年3月底前要对水库进行一次全面检查，重点检查水库大坝、溢洪道、输水涵管的安全状况，并将检查结果及时报告乡（镇）防汛部门。

5、坚持巡查制度，准确及时填写工作日志。不论汛期或非汛期，凡遇降雨或库水位在汛限水位以上的，必须每天巡查一次，并填写工作日志。强降雨（指6小时降雨量50毫米和24小时降雨量100毫米以上，以下同）和水库水位在汛限水位以上或启动零报告时，必须每日上午8时和下午5时前巡查一次，并填写工作日志。未发生降雨及库水位在汛限水位以下，汛期（4月-9月）逢双日巡查一次，并填写工作日志；非汛期（10月-次年3月）每周五巡查一次，并填写工作日志。当工程发生险情时，视工程险情，加密巡查，并准确及时填写工作日志。对巡查中发现的问题，要及时报告乡（镇）防汛部门，并采取相应措施，确保水库安全。

6、严格执行报汛制度。不论汛期和非汛期，凡遇降雨或库水位在汛限水位以上的，必须每日下午5时向乡（镇）防汛部门报告降雨和水库运行情况。当辖区内发生强降雨 或启动零报告时，必须每日上午8时和下午5时向乡（镇）防汛部门报告降雨和水库运行情况；发生强降雨每6小时记录并报告一次降雨情况（时间顺序2：00、8：00、14：00、20：00）。未发生降雨及库水位在汛限以下，汛期（4月-9月），必须逢双日下午5时向乡（镇）防汛部门报告水库运行情况，非汛期（10月-次年3月）必须每周五下午5时向乡（镇）防汛部门报告水库运行情况。乡（镇）防汛部门接报告后必须及时汇总报县防汛办。

7、当工程出现险情时，必须在第一时间向上级防汛部门报告。同时，按照制定的防洪预案，及时通知有关部门和人员进行抢险和疏散群众。

三、小型水库专职安全管理报汛员的管理与考核

1、小型水库报汛员实行一年一聘，由乡（镇）政府发放聘书。聘书由县（市、区）防汛抗旱指挥部统一制定。

2、报汛员按要求选聘后，每年汛前由县（市、区）防汛指挥部组织培训。培训内容：《防洪法》和《水法》等有关法律法规知识，水库工程的基本知识，水库安全管理，险情种类及抢险有关知识，水雨情报汛有关知识。经培训考试合格发上岗证，持证上岗。县（市、区）防汛抗旱指挥部与报汛员签防汛任务书。

3、报汛员要认真履行工作职责，按要求巡查水库安全和报汛，做到情况准确及时。漏查、漏报一次扣100元补助费，并通报批评；漏查、漏报二次、瞒报一次或发生责任事故，给予解聘，停发补助费；发生事故的，还要依照有关法规，追究责任。防汛部门和乡（镇）政府要对报汛员工作定期检查或抽查

4、报汛员汛期原则上不准外出，非汛期如要外出，应向乡（镇）府办理请假手续，并做好交接班工作。

5、报汛员工作由乡（镇）政府进行年度考核，合格者

由乡（镇）政府续聘，并上报县（市、区）防汛抗旱指挥部备案，申请发放一年补助费。

6、各县（市、区）防汛抗旱指挥部要建立报汛员档案，纳入微机管理，并上报市防指备案。

7、如报汛员在聘用期间因各种原因不能正常履职，各地应当及时按规定补聘，不得空缺。

四、小型水库专职安全管理报汛员的报酬

省人民政府办公厅赣府厅发[2007]6号《江西省人民政府办公厅转发省水利厅关于进一步加强山洪灾害防御和水库安全管理意见的通知》明确了小型水库专职安全管理报汛员的报酬，即省补助小（一）型水库每年每座1000元，小（二）型水库每年每座600元；在此基础上，市、县（市、区）仍将执行市政府办公室吉府办字[2006]140号文件中的有关规定予以配套。

各地要落实专职安全管理报汛员的补助经费。补助经费由县（市、区）防汛抗旱指挥部办公室统一核定，年度考核后由乡（镇）负责发放。每年的3月底由乡（镇）政府统一到县（市、区）防汛抗旱指挥部办理领取专职安全管理报汛员补助费手续。

各地山塘水库、民营小电站，特别是下游人口密集以及交通要道沿线的重点小山塘水库报汛员的选聘，按照分级管理的原则，由各县（市、区）参照此办法确定建档，报市防汛办备案。小山塘水库报汛员的报酬参照吉府办字[2006]140号文件中的有关规定执行。