“危险驾驶”行为不宜独立设罪
——对刑法修正案（八）第二十二条的评析

尹振国



随着我国经济的发展，我国汽车消费量逐年上升。据最新的统计数据显示，北京机动车数量已经达到376万辆，而且每天还在以1300辆的速度在增长。而截止到2009年3月，我国机动车保有量已经超过1.7亿辆，驾驶员超过1.2亿。[1]这些数据表明，我国正快速步入汽车社会。但是伴随汽车社会而来的却是大量的交通事故，有统计显示，我国机动车总量只占全球的2%，但年均死于交通事故的人数占全球的20%，是世界水平的10倍。[2] 特别是近年来，“危险驾驶”行为造成的恶性交通事故时有发生，严重威胁公共安全，成为社会的一大公害。仅2009年1-8月，全国就发生酒后和醉酒驾车肇事多达3206起，共造成1302人死亡。其中，酒后驾车肇事2162起，造成893人死亡；醉酒驾车肇事1044起，造成409人死亡。[3]与此同时，一些危害严重、民愤极大的恶性交通事故案件借助传媒，成为公众关注的焦点，如成都孙伟铭以危险方法危害公共安全案、南京张明宝以危险方法危害公共安全案、杭州胡斌交通肇事案、河北李启铭交通肇事案等。面对一些“危险驾驶”造成的恶性刑事案件，司法机关认定的罪名不一，处理结果也不一样。典型的如对胡斌飙车肇事行为与孙伟铭醉酒驾车肇事行为的判决，前者以交通肇事罪认定，且对被告人胡斌判处有期徒刑三年；后者则以以危险方法危害公共安全认定，一审对被告人孙伟铭判处死刑，二审改判为无期徒刑。这些案件在学者间也引起了广泛的争论，有的学者认为现有的刑法规定不足以惩罚危险驾驶者，建议增设危险驾驶致人死伤罪；[4] 有的学者认为，增设危险驾车罪很不理性。[5]
2010年4月28日，公安部向全国人大常委会建议，在刑法中增设“危险驾驶机动车罪”。全国人大常委会发布《中华人民共和国刑法修正案（八）》草案，在该草案第二十二条中规定：“在刑法第一百三十三条（即交通肇事罪，笔者注）后增加一条，作为第一百三十三条之一：在道路上醉酒驾驶机动车的，或者在道路上驾驶机动车追逐竞驾，情节恶劣的，处拘役，并处罚金。”全国人大常委会在对该草案的说明中指出：“对一些社会危害严重，人民群众反响强烈，原来由行政管理手段或者民事手段调整的违法行为，建议规定为犯罪。主要是醉酒驾车、飙车等危险驾驶的犯罪，不支付劳动报酬的犯罪、非法买卖人体器官的犯罪等。”2011年2月25日，全国人大常委会通过《中华人民共和国刑法修正案（八）》，该修正案第二十二条规定：“在刑法第一百三十三条后增加一条，作为第一百三十三条之一：在道路上驾驶机动车追逐竞驶，情节恶劣的，或者在道路上醉酒驾驶机动车的，处拘役，并处罚金。”
可以说，“危险驾驶”行为独立设罪在很大程度上是为了回应公众对危险驾驶行为造成的严重危害后果的愤怒和恐慌，要求严惩肇事者的舆论的需要。本文将从刑法谦抑性、刑法规范的体系性、设立此罪的司法成本等角度来论证刑法不宜将“危险驾驶”行为单独设罪。
一、刑法中“危险驾驶”行为的界定
“危险驾驶”行为不是一个法律用语，危险驾驶行为是违反道路交通安全法规驾驶机动车造成或增加不应有的危险的行为。广义上的危险驾驶行为是指一切不安全、违反交通法规的危险方式驾驶机动车的行为，包括“一般性不谨慎驾驶”和“高危型不安全驾驶”两种模式。“一般性不谨慎驾驶”是指驾车时注意力不集中，对危险情况应该发现而没有发现，或遇到危险情况时，本应该能采取措施避免交通事故发生，而未能采取措施或者错误采取措施致使事故发生。严格意义上的危险驾驶应当是狭义上的危险驾驶行为，即仅指“高危性不安全驾驶”。这种危险驾驶是指驾驶人员的驾驶状态和驾驶行为极为危险，极易引发交通事故。这种危险驾驶通常包括两种情况：一种是驾驶状态的高度危险，如饮酒、服用毒品、麻醉剂、疲劳驾驶等情形；另一种情况是驾驶行为的高度危险，包括严重超速行驶、无证驾驶或明知车辆不符合安全要求仍然驾驶等。[6]
“犯罪的本质是对法益的侵犯。刑法的目的是保护法益，反过来说明犯罪的本质是侵犯法益。刑法的任务是保护法益。”[7] 社会危险性是犯罪的最本质特征。侵犯法益或者具有社会危害性的行为有很多，刑法不可能就这些行为都纳入打击的范围。换言之，刑法只能以具有严重的社会危害性的行为或严重侵犯或威胁法益的行为为对象。因此，刑法意义上的“危险驾驶”行为只能是指“高危性不安全驾驶”行为。
按照刑法“被允许的危险”（Erlaubtes Risico）的理论，所谓被允许的危险，是指虽然包含着侵害人的生命、身体、财产等法益的危险的行为，但是为了维持现代化的社会生活，要在一定范围内允许它即视它为不违法的行为。本来，不应当允许有侵害法益危险的行为，应当视其为违法，但是，随着文明的进步，发生了虽然是危险的但必须允许的问题。如机动车行驶时，可能造成人员伤亡或财产损失的公共危险。但是，如果禁止机动车行驶，就不会有今日发达的交通。在这个被允许的范围内所进行的行为在刑法上就不是违法的，即使发生了事故，只要能视为是不可抗力，就不会产生刑法上的责任。[8]而高危驾驶行为则是违法道路交通法规，制造不被刑法所允许的危险的行为，此种行为在刑法上就具有可罚性。
参考我国刑法、《最高人民法院关于审理交通肇事刑事案件具体应用法律问题的解释》和日本刑法中危险驾驶致人死伤罪的规定（刘明祥，《有必要增设危险驾驶致人死伤罪》，可以将下列行为认定为刑法上的“危险驾驶”行为：（1）醉酒后、服用国家管制的精神药品或麻醉药品后，处于难以正常驾驶的状态而驾车的。根据国家质量监督检验检疫局发布的《车辆驾驶人员血液、呼气酒精含量阈值与检验》（GB19522-2004）中规定，驾驶人员每100毫升血液酒精含量大于或等于20毫克，并每100毫升血液酒精含量小于80毫克为酒后驾驶；每100毫升血液酒精含量大于或等于80毫克，为醉酒驾车。（2）无驾驶技术和操作能力而驾驶机动车的。这里强调的是行为人的技术和能力，而不在于是否有驾驶证。（3）严重超过一定限速的驾驶行为，这里是指以难以控制的高速度驾驶机动车的行为，不论行为人出于寻求精神刺激、娱乐、竞技的目的，还是出于其他目的。因此，此行为包括但不限于通常所说的飙车行为。（4）故意无视交通信号而行驶的行为。这里是指故意无视红色信号或者与之相当的信号，且以可能产生重大交通危险的速度驾驶机动车的行为。这里所称的机动车是指三轮以上的汽车，不包括二轮机动车。因为二轮机动车体积小，行使速度相对小，危险驾驶对公共安全的危险相对较小。从缩小刑法的打击面来讲，也不宜将二轮机动车包括进来。
用本文界定的刑法上的“危险驾驶”行为来对照刑法修正案（八）中规定的“危险驾驶”行为，可以看出，后者存在着以下不合理之处：（1）醉酒后驾驶和服用国家管制的精神药品或麻醉药品后驾驶都具有危害公共安全的重大危险，但该修正案没有将服用国家管制的精神药品或麻醉药品后，处于难以驾驶之状态而驾驶的行为纳入危险驾驶的行为之中。（2）“追逐竞驶”的表述有问题，从表面上看是至少两人飙车，但一个人同样也可以飙车。（3）“道路”应限定为“公共道路”。在非公共道路，如社区道路、房前屋后、工厂、矿区等道路上驾驶机动车致人重伤或死亡的，就不具有危害公共安全的性质，只能认定为过失致人重伤罪、过失致人死亡罪或者重大责任事故罪。另外，在公共场所危险驾驶也具有危害公共安全的性质。因此，危险驾驶行为的发生地点可以是公共道路或其他公共场所。
二、单设“危险驾驶罪”可能造成刑法规范不协调
刑法总则与分则之间、各分则条文之间的罪刑协调是罪刑相适应原则的必然要求，可是，如果单设危险驾驶罪就会打破刑法规范之间的协调。
“在道路上驾驶机动车追逐竞驶，情节恶劣的，或者在道路上醉酒驾驶机动车的，处拘役，并处罚金。”从条文的表述来看，立法者将危险驾驶罪视为情节犯。情节犯是以一定严重或者恶劣的情节作为犯罪构成必备要件的犯罪。只有达到某种严重程度的危害社会的行为，才会受到刑法的制裁。“情节恶劣”包括行为的性质、动机、时间、地点、结果、行为人的主观恶性、人身危险性等。但是从本罪的法定刑仅为拘役来看，这里的“情节恶劣”不应该包括行为的结果。如果高危驾驶行为（本罪只是将高危驾驶行为列入规制范围）造成了结果，仅仅处拘役，则造成“危险驾驶罪”与“以危险方法危害公共安全罪”的严重不协调，因为后者“尚未造成严重后果的，处三年以上十年以下有期徒刑”。因此，立法者设置此罪的目的是用刑罚制裁那些危险驾驶但没有造成任何实际后果的行为。
从我国刑法总则的规定来看，第14条、第15条、第16条分别规定了犯罪的故意、过失、意外事件。从刑法理论上来讲，一个犯罪行为人实施一个犯罪行为时的主观方面只可能是一种，要么故意，要么过失，不存在所谓的“复合罪过”。要成立过失犯罪，必须要有构成要件的危害结果。如果承认过失危险犯，则要求有构成要件的危险存在。所以，从逻辑上无法将该罪解释为过失犯罪，危险驾驶罪只能是故意犯罪。但将该罪解释为故意犯罪，会出现刑法规范之间不协调的问题。
如果危险驾驶没有出现人员伤亡或财产严重损失的结果，定“危险驾驶罪”自然没有问题。但是，如果危险驾驶造成了多人伤亡或财产严重损失的结果，则定罪量刑可能出现两种结果。
一种是，按照刑法第115条以危险方法危害公共安全罪处罚，应当处十年以上有期徒刑、无期徒刑或者死刑。按照此逻辑，造成了严重的伤亡后果要适用刑法第115条，那么未造成严重伤亡后果要适用刑法第114条，处三年以上十年以下有期徒刑。在这里增设“危险驾驶罪”就是多余的，反而会破坏刑法第114条与第115条之间的协调。
另一种是，按照刑法第133条以交通肇事罪处罚。这样也会产生问题，危险驾驶是故意犯罪，故意犯罪产生的结果却按照过失犯罪而不是故意犯罪的结果加重犯来处罚（交通肇事罪是典型的过失犯罪）。因此，如果要处罚危险驾驶行为造成的结果，只能适用刑法第115条。
三、现行刑法规范可以规制“高危驾驶”行为
从可罚性来讲，高危驾驶行为具有严重的社会危害性，应该纳入刑法打击的犯罪。按照国际上的统计，以酒后驾驶机动车辆发生交通事故占交通事故数量的25%计算，在2008年我国因酒后驾驶机动车发生交通事故导致死亡18371人，76230人受伤，直接财产损失2.5025亿元。世界卫生组织的调查则显示，大约50%至60%的交通事故与酒后驾车有关。其中，因酒后驾车导致的伤亡占25%。因此，酒后驾车是造成道路交通事故的重大隐患[9] 在实践中，虽然吸食毒品后驾车的案例较少，但是吸食毒品后驾车与醉酒后驾车一样，行为人基本上丧失正常的行为能力，难以应对驾驶过程中的紧急情况，都会对公共安全造成重大威胁。
刑法修正案（八）将危险驾驶行为规定在刑法分则第二章危害公共安全罪中，揭示了危险驾驶行为的本质——即危害公共安全。所谓危害公共安全是指故意或者过失地实施危害不特定或者多数人的生命、健康等安全的行为。
鉴于危险驾驶行为的严重危害性，日本于2001年对刑法进行部分修改，增设了“危险驾驶致死伤罪”，规定在酩酊驾驶、超速行驶、无技能驾驶、妨害驾驶、无视信号行驶五种情形下致人伤害的，处15年以下惩役，致人死亡的，出15年以上20年以下惩役。增设该罪后，日本交通肇事致人死亡的数量逐年下降，2003年降到7702人，2004年降到7358人，2006年降到6352人。[10]
问题的关键不是要不要刑事处罚，而是怎样刑事处罚。在网络时代，由于刑事个案很容易成为公众热议的话题，公众的朴素情感容易与法律理性发生冲突，给司法机关巨大的舆论压力，许霆案就是典型。在这种情况下，立法机关很容易屈从所谓的民意立法，很多学者也认为刑法有漏洞，需要填补。其实，“当解释者对法条难以得出某种解释结论时，不必攻击刑法规范不明确，而应反省自己是都缺乏明确、具体的正义理念。所以，即使这与其在得出非正义的解释结论后批判刑法，不如合理运用解释方法得出正义的解释结论。”[11]
通过刑法第114条、第115条、第133条进行合理解释，可以满足对高危驾驶行为进行刑事处罚的要求。理由如下：
（1）高危驾驶行为与以危险方法危害公共安全行为的社会危害性具有相当性。以危险方法危害公共安全罪，是指故意使用放火、决水、爆炸、投放危险物质以外的危险方法危害公共安全的行为。这里的“以其他危险方法”仅限于与放火、决水、爆炸、投放危险物质相当的方法，而不是泛指任何具有危害公共安全性质的方法。以“其他危险方法”只是刑法第114条、第115条的兜底规定，而不是刑法分则第二章的兜底规定。在实际生活中，高危驾驶行为（仅限于醉酒、吸食毒品后驾驶、无驾驶技术和操作能力驾驶、超速驾驶、无视交通信号驾驶）所造成的人员伤亡和财产损失不亚于放火、决水、爆炸、投放危险物质所造成的损失，对人们的出行安全造成极大威胁。而且，国家对爆炸物品、危险物质进行严格管制，司法实践中，这类案件的发案率比较低。而随着中国汽车保有量的上升，因高危驾驶行为导致的恶性交通事故逐年攀升，已成为现代社会的一大公害。
（2）从刑法第114条、第115条第1款的规定来看，前者是具体危险犯，要求以发生与放火、决水、爆炸、投放危险物质相当的危险为成立要件；而后者是实害犯，要求行为造成与放火、决水、爆炸、投放危险物质行为相当的实害结果。前后两者之间存在两种关系：其一，将后者作为普通的结果犯时，前者便是未遂犯；其二，将前者视为基本犯时，后者便是结果加重犯。[12]
按照这种解释方法，只要行为人对危险驾驶行为所造成的具体的公共危险具有认识和希望或者放任的态度，就成立以危险方法危害公共安全罪；其中，没有造成严重伤亡实害结果的，适用刑法第114条，处三年以上十年以下有期徒刑；造成严重伤亡实害结果的，适用刑法第115条第1款，处十年以上有期徒刑、无期徒刑或者死刑。
如果行为人对危险驾驶所造成的具体公共危险与伤亡的实害结果仅有过失时，则可能同时触犯交通肇事罪与过失以危险方法危害公共安全罪，形成想象竞合关系，以交通肇事罪处罚。
（3）从严厉打击危险驾驶行为引发的过失犯罪的角度来讲，在“一般性不谨慎驾驶”作为定罪标准的基础上（如酒后驾驶、超载驾驶等），可以将“危险驾驶”行为作为法定刑升格的条件。[13]
具体可将刑法第133条修正为：“……因逃逸致人死亡的或具有其他特别恶劣情节的，处七年以上有期徒刑。”可将《最高人民法院关于审理交通肇事刑事案件具体应用法律若干问题的解释》修正为：
交通肇事构成犯罪，并且具有《刑法》第133条的“有其他恶劣情节的”，处3年以上7年以下有期徒刑：（1）醉酒后、服用毒品后，处于难以正常驾驶的状态而驾车的。（2）无驾驶技术和操作能力而驾驶机动车的。（3）严重超过一定限速的驾驶行为。（4）故意无视交通信号而行驶的行为。
交通肇事构成犯罪，并且具有《刑法》第133条的“有其他特别恶劣情节的”，处7年以上有期徒刑：（1）醉酒后、服用毒品后，处于难以正常驾驶的状态而驾车的。（2）无驾驶技术和操作能力而驾驶机动车的。（3）严重超过一定限速的驾驶行为。（4）故意无视交通信号而行驶的行为。
四、单设“危险驾驶罪”不是遏制危险驾驶行为的有效手段
危险驾驶行为发生的主要原因是绝大多数驾驶者心存侥幸，认为自己不会出事。而行政执法不严，“以罚代管”、“打招呼”等现象的存在，则助长了这种侥幸心理。现行法律关于酒后驾车的处罚规定——处15日拘留、暂扣驾驶执照6个月、并处2000元罚款——并非不够严厉。但总有人违反，根源还是行政执法不严。成都的孙伟铭在案发前短短半年时间里就有10余次违章记录，南京张明宝在案发前更是有多达80余次的违章。在现有的行政执法资源没有用好用尽的情况下，又启用刑法资源，“这让人很容易想起‘钱穆制度陷阱’。中国著名历史学家钱穆在分析中国历史时指出，中国政治制度演绎的传统式，一个制度出了毛病，在定一个制度来防止它。相沿日久，制度一天天增多，越来越多的制度积累，往往造成前后矛盾。这样，制度越繁密越容易生歧义，越容易出漏洞，越容易失去效率。在行政法律制度没有充分发挥作用的情况下，将危险驾驶行为入刑，实际上是‘一个制度出了毛病，再定一个制度来防止它’，无论是旧制度，还是新制度，如果不能落到实处，其结果只能是掉入‘钱穆陷阱’而不能自拔”。[14]
从刑法谦抑主义的角度来讲，由于刑罚具有痛苦的属性，是一种恶，所以，应该在必要的限度内适用刑罚。换言之，刑罚应作为保护法益最后的迫不得已的手段。在现阶段，严格执行行政法可以有效遏制危险驾驶行为的情况下，贸然启动刑罚，是刑法万能主义错误思想的表现。
从司法经济的角度来看，单设危险驾驶罪治理危险驾驶行为会浪费宝贵的司法资源。从刑法修正案（八）第二十二条的规定来看，“危险驾驶罪”的法定最高刑仅为拘役，而公安部对“酒后驾驶行为”的处罚则比可能比刑罚处罚严厉——酒驾一律暂扣驾驶证3个月；醉驾一律拘留十五日，暂扣驾驶证6个月；一年内2次醉驾，一律吊销驾驶证，2年内不得重新取得驾驶证，属营运驾驶员的，5年内不得驾驶营运车辆，法律法规规定有罚款处罚的，一律从重处罚。从执法效率的角度讲，行政处罚可以当场作出。而刑事处罚要经过侦查、审查起诉、审判，甚至是二审、再审等程序，耗时长（犯罪嫌疑人被羁押的时间可能超过6个月），效率低。而且刑事案件对证据的要求高，实践中，危险驾驶行为的证据很难获取、固定。加上我国有1.2亿的驾驶人员，危险驾驶发案率高。在刑法中设立危险驾驶罪，将会使司法人员疲于奔命，难以对其他严重危害社会的犯罪进行打击。
综上所述，在刑法中单设危险驾驶罪不仅没有必要，而且在实践操作方面也会面临诸多困难。
五、余论
为了有效遏制危险驾驶行为，很多国家都对危险驾驶犯罪行为设置了资格刑。而我国交通肇事罪和以危险方法危害公共安全罪的规定中都没有设置资格刑，不利于预防犯罪人再犯。所以，我们建议，对于危险驾驶犯罪行为应当增设剥夺一定期限或者终身驾驶资格的资格刑。


参考文献：
[1]李志勇.严打酒驾打出了什么？[J].法制与经济,2009(18).
[2]高福生.汽车时代对醉驾不能“再温柔”下去了[J].决策探索,2009(9).
[3]佚名.醉酒驾车犯罪呈多发趋势[N].人民法院报,2009-09-09(4).
国务院国有资产监督管理委员会办公厅


国务院国有资产监督管理委员会办公厅文件

国资厅发评价[2005]43号


关于加强中央企业财务决算审计工作的通知

各中央企业：

　　为加强中央企业财务监督，规范企业财务决算审计工作，促进企业会计信息质量的提高，根据《中央企业财务决算报告管理办法》（国资委令第5号）和《关于印发〈中央企业财务决算审计工作规则〉的通知》（国资发评价[2004]173号）等有关规定，现就进一步做好中央企业财务决算审计工作有关事项通知如下：

　　一、进一步加强财务决算审计管理工作

　　财务决算审计是对企业年度财务状况、经营成果和现金流量真实性、合法性的综合检验，也是出资人考核企业经营业绩、评价企业财务状况和资产质量的重要依据。认真做好企业财务决算审计管理工作，有助于检验企业会计核算的规范性、内部控制的有效性，及时发现企业财务管理的薄弱环节，并采取有效措施加强和改进企业财务管理；有助于及时发现企业经营管理中存在的问题，堵塞管理漏洞，提高经营决策与管理水平。各中央企业要高度重视财务决算审计管理工作，切实加强组织领导，层层落实责任，确保财务决算审计工作质量，提高财务管理工作水平。

　　二、严格财务决算审计范围与内容

　　各中央企业要严格遵循有关财务决算审计范围与内容的规定：一是除涉及国家安全或难以实施外部审计的特殊子企业，经国资委核准可由企业内部审计机构审计外，企业年度财务决算必须由符合资质条件的会计师事务所及注册会计师进行审计；二是承担中央企业财务决算审计业务的会计师事务所及注册会计师应按规定对企业财务决算报告中的资产负债表、利润及利润分配表、现金流量表、资产减值准备及资产损失情况表、所有者权益变动表等重要报表数据和报表附注进行审计，恰当发表审计意见；对财务决算报告中其他报表及指标数据应按有关要求进行复核并作专项说明，其中对财务决算报告信息质量有重大影响的财务会计事项可发表审计意见。

　　三、统一规范会计师事务所选聘工作

　　各中央企业要严格按照财务决算审计工作的统一要求，规范会计师事务所的选聘工作。承担中央企业财务决算审计业务的会计师事务所资质条件必须与企业规模相适应。具体应符合以下要求：

　　（一）会计师事务所注册会计师人数要求。承担中央企业财务决算审计业务的会计师事务所注册会计师人数最低不得少于40名，其中：企业资产总额在50-500亿元的，主审会计师事务所注册会计师人数不得少于60名；企业资产总额在500-1,000亿元的，主审会计师事务所注册会计师人数不得少于80名；企业资产总额在1,000亿元以上的，主审会计师事务所注册会计师人数不得少于100名。

　　（二）会计师事务所执业资信条件。会计师事务所存在下列情况之一的不得承担中央企业财务决算审计业务：一是近3年内因违法违规行为被国家相关主管部门给予没收违法所得、罚款、暂停执行部分或全部业务、吊销有关执业许可证和撤销会计师事务所等行政处罚；二是近3年内因审计质量等问题被国家相关主管部门给予警告或通报批评两次（含）以上；三是近3年内在承担中央企业有关审计业务中出现重大审计质量问题被国资委警示两次（含）以上；四是国资委根据会计师事务所执业质量明确不适合承担中央企业财务决算审计工作。

　　（三）会计师事务所数量要求。为保证企业财务决算审计工作的顺利进行，减少信息沟通障碍，提高审计工作质量，企业合并资产总额在100亿元以下的，其全部境内子企业（包括实体在境内的境外上市公司，下同）原则上只能由1家会计师事务所独立审计；企业合并资产总额在100亿元以上、子企业户数在50户以上且地域分布较广的，其全部境内子企业最多可由不超过5家会计师事务所进行联合审计。对于多家会计师事务所联合审计的，主审会计师事务所承担的审计业务量一般不低于50%，且企业总部报表和合并报表必须由主审会计师事务所审计。

　　（四）会计师事务所审计年限要求。根据《中央企业财务决算审计工作规则》（国资发评价[2004]173号）的规定，中央企业委托会计师事务所连续承担财务决算审计业务应不少于2年，同一会计师事务所连续承担企业财务决算审计业务不应超过5年。连续承担企业财务决算审计业务的起始年限从会计师事务所实际承担企业财务决算审计业务的当年开始计算。各中央企业要严格执行上述要求，对连续承担企业财务决算审计业务已超过5年的会计师事务所必须进行更换。

　　（五）会计师事务所变更要求。各中央企业应严格按照“统一组织、统一标准、统一管理”原则和财务决算审计工作的统一要求，做好会计师事务所的选聘工作。需要变更会计师事务所的，应由企业总部按照国资委有关委托会计师事务所的规定，采用招标等方式确定。凡上年度纳入国资委统一委托审计范围的企业，如需变更会计师事务所，应向国资委报告变更原因，经国资委核准同意后，按规定采用招标等方式选聘。

　　四、切实加强财务决算审计组织工作

　　各中央企业应认真加强财务决算审计的组织管理工作：一是指定专门机构和人员负责协调工作，明确分工，落实责任；二是积极做好企业内部相关业务部门、所属各级子企业的协调配合工作；三是根据审计工作需要，及时提供审计所需相关材料，为会计师事务所及注册会计师履行必要的审计程序，获取充分、适当的审计证据提供必要的条件；四是做好与会计师事务所及注册会计师的沟通协调工作，但不得干预会计师事务所及注册会计师的审计活动，确保审计工作独立、客观、公正。

　　五、认真做好财务决算内部审计工作

　　各中央企业应当建立完善的内部审计制度，对企业所属涉及国家安全或难以实施外部审计的特殊子企业财务决算进行内部审计，并出具内部审计报告。企业财务决算的内部审计工作应当符合有关规定：一是在财务决算审计备案中应对所属子企业财务决算采用内部审计方式的原因、涉及的户数及采用内部审计方式的全部子企业名单进行说明；二是企业内部审计机构应当严格按照财务决算审计工作相关要求实施审计，切实履行审计程序，恰当发表审计意见；三是企业内部审计机构应当严格按照规定的格式和内容出具内部审计报告，并承担相应的审计责任。

　　六、逐步规范上市公司财务决算审计

　　各中央企业应加强对所属上市公司（包括实体在境内的境外上市公司，下同）财务决算审计工作的管理：一是合理安排上市公司财务决算审计工作计划，不得因为上市公司年度财务决算公告时间滞后而影响企业集团财务决算工作的整体进度；二是对企业与所属上市公司之间的投资、往来和关联交易等事项进行认真清理，并做好合并报表的抵销工作，确保审计结果的真实、完整；三是企业所属上市公司审计报告信息披露的格式和内容必须满足财务决算工作的统一要求。

　　七、切实提高财务决算审计工作质量

　　各中央企业要加强财务决算审计质量管理，努力提高审计工作质量：一是按照财务决算审计工作的统一要求，在审计业务约定书中明确相关内容和要求，确保审计报告信息披露的内容和格式符合财务决算工作统一要求；二是建立重大问题报告制度，对于在财务决算审计中发现的重大问题要及时报告国资委；三是企业及各级子企业应当根据会计师事务所及注册会计师提出的审计意见对财务决算进行调整，对审计意见或审计结论存有异议未进行财务决算调整的，应当在年度财务决算报告中说明，存在较大分歧的，应当向国资委提交专项报告予以说明；四是对所属企业财务决算审计质量严格把关，并对审计质量进行评估，对审计质量存在严重问题、审计结果达不到要求的会计师事务所应及时向国资委报告。

　　八、有效运用财务决算审计工作结果

　　各中央企业应当提高财务决算审计结果的运用效率：一是对审计报告中的保留意见事项、无法表示意见事项和否定意见事项逐项进行核实，在年度财务决算报告中说明或提交专项报告予以说明，对需要调整账务的应及时调整有关账务；二是对企业财务决算审计报告和管理建议书中所反映的其他财务管理和经营管理问题，应当认真研究，切实整改，努力提高财务管理和经营管理水平；三是对上年度财务决算批复中提及的问题进行认真研究、落实整改，并在年度财务决算报告中将落实整改情况向国资委报告；四是国资委将在企业财务决算审计结束后组织审计质量审核和评估，并将审核和评估结果及时通报企业，各中央企业应认真对照，积极整改。

　　九、认真做好财务决算审计备案工作

　　各中央企业应提早安排2005年度财务决算审计相关工作，并按照财务决算审计的统一要求完成备案工作。各中央企业应于2005年11月30日之前以正式文件向国资委报送中央企业2005年度财务决算审计备案报告（具体要求另行通知），并将会计师事务所相关资质证明材料和审计业务约定书一并报国资委备案。企业本年度变更会计师事务所的，应当在备案报告中说明原因。企业选聘的会计师事务所不符合国资委财务决算审计工作统一要求的，国资委将要求企业纠正并重新选聘；企业未按要求重新选聘的，国资委将在企业年度财务决算报告上报后另行组织专项审计调查，在审计调查结束之前暂不确认企业年度业绩考核有关指标。

　　各中央企业要加强对财务决算审计工作的统一管理，严格执行国资委关于财务决算审计工作的统一要求，切实提高审计工作质量，确保企业财务会计信息的真实性、完整性，充分发挥财务决算审计的监督和服务作用，努力提高财务管理水平，提高企业经济效益，确保国有资本保值增值。

国务院国有资产监督管理委员会

二○○五年十月七日